發布時間：2014-06-07所屬分類：科技論文瀏覽：1次
摘 要： 論文摘要：建立有序交易市場，制定可行交易規則，需要政府引導、措施到位、企業積極參與，需要環境監管部門強力執法，維護市場運轉穩定。對于政府，強化減排措施、加快淘汰落后產能，強制企業減排，騰出排污權指標;對于企業，減排可以收益，上減排工程、技術
論文摘要：建立有序交易市場，制定可行交易規則，需要政府引導、措施到位、企業積極參與，需要環境監管部門強力執法，維護市場運轉穩定。對于政府，強化減排措施、加快淘汰落后產能，強制企業減排，騰出排污權指標;對于企業，減排可以收益，上減排工程、技術改造、加強治污設施運行管理均可節余出排污權指標。為防止企業長期閑置富余排污權指標，出現大量捂量惜售現象，政府限期企業將節余指標投放市場，否則將被強制收儲。
關鍵詞：內蒙古,排污權,污染物,總量,交易
引言
探索和建立排污權交易制度，實現稀缺環境資源的有償使用，提高環境資源的配置效率，對于內蒙古自治區建立長效減排機制、改善環境質量有著非�，F實的意義。本文在借鑒國內外排污權和碳交易理論和經驗的基礎上，分析內蒙古自治區排污權交易制度設計和實踐特點，提出進一步完善和活躍內蒙古自治區排污權交易市場的對策建議。
隨著我國經濟社會持續快速發展，雖然環境保護取得了非凡的成績，但是新形勢下環境保護要求越來越高，減排和改善環境質量壓力不斷增大，如何實現環境保護與經濟發展雙贏，需要探索環境保護新理論體系。“十二五”國家和內蒙古自治區要求環境保護要走出一條代價小、效益好、排放低、可持續的環境保護新道路，用最可能小的環境代價支撐住經濟持續穩定快速增長。環境保護需要綜合使用法律、經濟、技術、行政等手段，國際環境保護經驗表明，市場經濟越完善，市場手段越有效，經濟政策發揮的作用越大。經濟政策是我國深入經濟體制改革的必然產物，環境經濟政策日益成為是新時期環境管理的重要內容，經濟政策成為環境保護歷史性轉變的重要支撐[1]。排污權交易制度是推進環境資源價格和收費改革的重要創新，通過變排污權指標由政府無償分配為市場有償取得，充分發揮市場對環境資源配置的基礎性作用，提高環境資源的配置效率，體現環境資源的稀缺性和公共物品特性。
內蒙古自治區地處我國北方邊陲，地理位置獨特、資源特點明顯、政治地位特殊。黨中央、國務院非常重視內蒙古自治區的經濟社會發展，2011年6月專門出臺《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》(國發〔2011〕21號)，為內蒙古自治區經濟社會和各項工作開展指明了方向，提供了動力。內蒙古自治區具備實施排污權交易制度的較好客觀條件，一是國土面積大，全區118萬平方公里，占全國土地總面積的12.3%。有利于各類建設項目的空間布局，可極大避免因污染物流動造成的跨省市區域糾紛;二是內蒙古自治區干旱多風，環境自凈能力強，環境容量比較大，環境質量普遍較好;三是已有一定的經濟基礎。十年來經濟發展速度較快，2011年GDP已逾1.4萬億元。四是內蒙古自治區黨委、政府高度重視節能減排工作，大力支持建立排污權交易制度和進行排污權交易試點。五是“十一五”期間，減排監測體系建設成果顯著，重點污染源監督性監測和在線連續監控手段明顯加強;六是排污許可證制度已實施多年，企業已熟知排污量行政許可的程序。排污許可證制度是排污權交易制度的基礎，為排污權交易的實施提供法律依據，排污權交易制度是排污許可證制度的延伸。
國家已將天津、浙江、江蘇、重慶、湖北、湖南、山西、內蒙古、陜西、河南、河北列為國家的排污權交易試點地區，各地均按照國家推進排污權交易試點工作的指導意見，結合本地區環境質量、環境容量、產業結構和布局、環境管理水平等實際，積極探索本地排污交易的政策、交易試點的范圍、行業、污染物種類等。本文對排污權和排污權交易進行了概念描述，分析了國外排污權交易和碳交易的本質，借鑒了國內發達區開展排污權交易的歷史經驗，依托內蒙古自治區實際狀況，提出一些進一步推廣實施排污權交易的對策建議。
1 排污權交易的理論基礎
污染物排放和積累使環境質量下降，已對人們的健康和生存構成極大威脅，我國堅持以人為本，必須以科學發展觀來指導各種生產、生活活動，環境容量有限而發展卻無限，環境資源的稀缺性日益凸顯。“資源稀缺”是經濟學研究的出發點，“公平性”是社會發展的內在要求。環境資源是公共物品，排污企業是經濟地位，污染物排放的外部不經濟性是環境問題的經濟本質。依據經濟活動的外部性理論和現代產權理論，把無形的污染物排放權物權化，明確其產權和使用權，使外部不經濟內部化，即可用經濟手段解決環境問題�？扑苟ɡ碇鲝埥⒁惶淄陚涞淖匀毁Y源產權制度來解決環境外部不經濟性，排污權交易制度是科斯定理應用的一個經典案例，界定排污權，確立環境容量是稀缺資源地位，讓排污權成為一種商品在市場上自由流通，通過排污權交易實現環境容量資源的優化配置。
1.1主要名詞與定義
1.1.1 主要污染物排污權
主要污染物排污權，是指排污單位在正常的生產經營活動中按照排污許可證許可的內容排放污染物并滿足主要污染物排放總量要求向環境直接或間接排放污染物的權利。
1.1.2主要污染物排污權有償使用
主要污染物排污權有償使用，是指在滿足主要污染物總量控制的前提下，排污單位通過直接繳納排污權有償使用費或從交易平臺購買排污權來獲得主要污染物排污權的行為。
1.1.3 主要污染物排污權交易
主要污染物排污權交易，是指在滿足環境功能區要求和污染物排放總量控制的前提下，在排污權交易平臺上買賣主要污染物排污權的行為。
環境功能區要求和污染物排放總量控制是實施排污權交易的前提條件，統一在交易平臺上交易是實現公平、保證效率的過程控制條件。排污權交易可以在企業之間、企業與排污權政府儲備機構之間進行，但是所有交易必須在交易平臺上完成，企業購買排污權指標只能用于自身排污需要，不能為儲存獲利或轉賣而購買。按照交易市場類型劃分，政府無償劃撥給企業或企業首次從平臺上購買獲得排污權稱為排污權的初始分配，形成排污權交易的一級市場。獲得排污權的企業采取減排措施，節余的排污權指標進入交易市場，形成排污權交易的二級市場，二級市場隨著排污權指標量增大會越來越活躍，逐步成為交易市場的主導。在排污權交易的一級市場上，所要解決的核心問題是公平;在排污權交易的二級市場上，所要解決的核心問題是提高效率[2]。
2 國內外排污權交易的實踐
自美國20世紀70年代初期提出排污權交易機制以來，其進行的一系列實踐活動不斷引人注目，并陸續得到英國、德國、日本等國家借鑒推廣使用，作為一項行之有效的經濟政策，在全球更大范圍內得到了推廣作用，排污權交易制度取得了很大成功，也取得了滿意的效果。
2.1 美國排污權交易的實踐
美國的排污權交易制度建立經歷了探索試驗期和二氧化硫排污交易期。探索試驗期為20世紀70～80年代，美國為了有效控制和消減二氧化硫和氮氧化物排放量，建立和推行總量控制污染物排放的環境管理制度，逐步構建排污權交易制度并嘗試首先將排污權交易試用于大氣污染源的監管。1986年，美國聯邦環保局發布《排污權交易政策總結報告》，明確了排污權交易制度實行的一般原則。1990年，美國通過《清潔空氣法》修正案后，排污交易實踐得以全面開展和推廣，二氧化硫排污交易極大促進了排放總量控制，達到了非常理想的效果，繼而排污交易擴展到氮氧化物、大氣汞以及二氧化碳的排放總量控制和排污權交易，并繼續得到較好的效果驗證。
2.2 歐盟為主導的碳排放交易的實踐
1997年《京都議定書》的簽訂是全球積極應對氣候變化，具有可操作性步驟的里程碑�！毒┒甲h定書》規定了清潔發展機制、聯合履約機制和碳排放貿易減排機制，為不同經濟發展水平的國家的二氧化碳排放量規定了標準。自此以后，歐盟簽約國家基于自己位于碳減排技術制高點，為謀取貿易主動和利益，開始制訂碳減排和交易規則，并大力在歐盟范圍內建立和發展溫室氣體排放權交易市場。2005年，歐盟排放交易體系成立，目前，已形成最活躍的碳交易市場，市場份額占全球碳交易總額的80%以上。雖然許多非歐盟國家也躍躍欲試開辟碳交易陣地，但是先機已被搶占，而且像美國、日本和澳大利亞等國家碳排放立法一時難有進展，這種趨勢還將持續到2020年[3]。歐盟為主導的碳排放交易的實踐啟示，首先要抓住機遇，其次是制定科學、規范的運行規則。
2.3 國內排污權交易的實踐
1987年，我國開始進行水污染物排放許可證試點。上海市閔行區上崗十廠與塘灣電鍍廠實施排污指標轉讓，每年補償給電鍍廠4萬元的經濟損失，開辟了排污權交易先河。繼后，又有多家企業嘗試完成了企業之間水污染物指標的有償轉讓。1988年，原國家環保局印發《水污染物排污許可證管理暫行辦法》，認可本地區的水污染物總量控制指標可以在轄區內的排污單位之間進行調劑，這標志著我國從制度設計上開始實施排污權交易。1991年～2000年，國家大氣污染物排放許可證制度的試點工作先后在上海、天津等16個城市開展，又在包頭、開遠等6個城市開展了大氣排污交易的試點工作，排污交易的試點工作利用經濟手段在水污染、大氣污染防治方面取得了初步成效和經驗。2001年～2005年，污染物排放總量控制制度日趨成熟，排污許可證制度得到廣泛推廣使用，成為我國控制污染、解決環境問題的重要抓手。期間，江蘇、浙江、山西、山東開展了電力行業二氧化硫排污交易試點研究，為全面實施和深入推進試點工作提供了強有力的技術支持。“十一五”以來，國家為進一步規范試點運作，先后正式批準浙江、天津、湖南、湖北、山西、內蒙古等作為國家排污交易試點省份，提出試點開展的要求，為全國排污交易政策的全面推行先行先試，做好基礎準備。
3 內蒙古自治區排污權交易試點工作
3.1總量控制制度的實踐和污染減排政策
“九五”之前，我國控制主要污染物排放的理念還停留在單一控制污染物排放濃度，只要排放口濃度達到國家和地方污染物排放標準，就認為符合環保要求。 “九五”環境保護規劃將“污染物排放總量控制計劃”列入，標志著我國污染控制制度從單一濃度控制轉變為濃度和總量雙重控制。“十一五”規劃明確提出二氧化硫、化學需氧量總量減少10%的約束性指標，并逐年進行考核。 “十一五”以來，內蒙古自治區黨政主要領導始終把減排工作放到突出位置來抓，成立政府主席為組長的減排領導小組。5年間先后制定《內蒙古自治區“十一五”期間主要污染物排放總量控制計劃》(內政辦字[2006]320號)、《內蒙古自治區節能減排實施方案》(內政發[2007]95號)等21個推進減排的行政規章;大力實施工程、結構和管理三大減排工程，完成1470個減排項目;大力推進減排監測、統計、考核三大體系建設，建立了環保廳與發改、經信、建設、統計、水利、電網等部門的減排統計聯席制度和統計數據的會審制度，兩項減排指標納入內蒙古自治區各級政府實績考核評價評價體系，并形成了“一核查，兩掛鉤”的考核制度。內蒙古自治區超額完成 “十一五”減排指標，其超額部分為自治區啟動實施排污權交易提供了指標保障。 “十二五”期間，國家繼續把減排工作作為一項約束性任務進行部署，并且新增氮氧化物、氨氮兩項指標，減排工作任務加重、壓力增大、困難增多。新形勢、新要求下更需要組織保障有力、部門協調配合、措施科學創新、考評客觀有效。
3.2排污權交易試點
3.2.1 試點基礎工作
2010年9月，國家正式將內蒙古自治區列為國家排污權交易試點省份。同時要求內蒙古自治區加強試點工作的組織領導，確定納入試點的主要污染物種類，明確試點范圍和行業，制訂相關配套政策[4]。通過考察學習充分借鑒已多年嘗試排污權交易省市的經驗，在多方面征求意見和研討的基礎上，內蒙古自治區進行了開展排污權交易的制度設計。先后印發《內蒙古自治區主要污染物排污權有償使用和交易試點實施方案》(內政辦發[2011]19號)、《內蒙古自治區主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法(試行)》(內政發[2011]56號)、《交易資金管理辦法》、《交易基準價格》、《交易管理規則》、《電子競價規則》和《排污權指標儲備管理規則》等7個指導性政策文件，初步搭建起我區排污權有償使用和交易政策法規體系的框架，制度建設逐步完善，為自治區排污權試點工作籌備和排污權交易的開展奠定了良好的政策基礎。2011年8月，自治區正式啟動實施排污權交易。截至2011年底，已有55家企業成功購買主要污染物排污權指標，其中二氧化硫1418噸、氮氧化物1648噸、化學需氧量 76噸、氨氮5噸，總成交金額達2000多萬元。
3.2.2 試點實施范圍
自治區為穩步推進我區排污權有償使用和交易試點工作，根據國家排污權交易試點的有關要求，自治區先行建立自治區級排污權有償使用和交易平臺，各盟市環保局積極做好開展試點工作的前期準備，條件具備并經自治區人民政府同意后開展試點工作。
所有自治區和國家審批環境影響評價文件的新改擴建設項目，當企業自身沒有相應排污權指標時均需要從平臺上購買獲得排污權指標，即要求建設單位新、改、擴建項目報審其環境影響評價文件前，由環境保護行政主管部門先對項目總量指標數量和來源進行核定確認，再到排污權交易平臺通過掛牌、競價等方式購買相污染物排污權指標�，F有排污單位進行改、擴建需增減主要污染物排污權的，必須是經環境保護行政主管部門確認并已經取得主要污染物排污權的排污單位方可進行改擴建[5]，此規定有利老污染源實行排污權有償使用，充實排污權交易市場。
3.2.3 試點交易價格
排污權有償使用和交易價格在排污權交易系統中地位非常重要，內蒙古自治區排污權交易有償使用和交易基準價格現行標準為：化學需氧量1000元/噸.年，氨氮3000元/噸.年，二氧化硫500元/噸.年，氮氧化物500元/噸.年。實踐證明，交易價格對交易市場的繁榮和穩定起到關鍵性作用。污染治理成本、污染源地域分布和產業結構、屬地環境功能和環境質量、經濟社會發展水平等均會影響排污權交易價格，內蒙古自治區綜合考慮以上因素，按照“低價入市、競價調配”原則，逐步擴大排污權交易市場，充分發揮市場機制，讓市場為主決定價格。政府積極發揮宏觀調控職能，及時調整指導價格，引導和調控市場健康活動。
3.2.4 排污權交易平臺
內蒙古自治區建設完成國內一流的排污權交易管理系統，系統具備企業申購與交易管理、電子競價、網上掛牌、交易審批管理、指標分配與定價管理、排污權數據分析、信息發布與維護、與其他系統接口等功能。系統集買賣交易、指標管理于一體，實現了排污權數據庫動態更新。系統中建設單位信息、建設項目信息、交易量信息等一次錄入全網共享，自動生成交易企業登記表、價款核算單等固定制式表單，簡潔方便。系統中宏觀統計功能基于Silverlight、ESRI插件式GIS框架設計，界面新穎，實現了電子地圖與統計圖表的無縫結合。
4 完善內蒙古自治區排污權交易制度的對策建議
排污權有償使用和交易制度是一項環境經濟政策，是一項新的環境管理制度，各地均需要根據本地區經濟社會發展實際、環境質量狀況、產業結構布局等客觀條件，充分銜接在用減排和環境管理制度，動態實踐和調整具體規定，以求試點工作有效、實用，發揮其市場配置環境資源的基礎性作用，有力促進污染物減排，改善地區環境質量。
4.1 加強排污權交易相關基礎性研究
加強排污權交易相關基礎性研究，為內蒙古自治區排污權交易實踐提供技術支撐。一是加強和完善排污權交易有償使用制度建設、指標管理制度建設、交易關鍵技術等方面的研究和探索;二是增強排污權指標統計和核定、交易后評估研究、全區聯網排污權交易管理系統研發、排污績效核算、價格形成機制等方面的研究;三是進一步加強與國家、其他省市以及自治區有關部門的溝通聯系，細化明確排污權有償使用和交易的政策、法規依據，從環境管理整體上完善排污權交易的相關政策。
4.2 合理制定長遠總量控制目標，穩定排污權交易預期
國家從“九五”開始實施污染物總量控制制度以來，每五年制訂一次總量控制和減排計劃，但是每個五年計劃確定的污染物指標和范圍各不相同，從而客觀造成市場的預測性差、政策連續性差，使得排污權交易的不確定性增大、交易預期減弱。市場需要穩定的總量控制目標，只有穩定的總量控制指標才能通過有償或無償方式分配變成產權明晰的物品，才能成為排污權交易的標的物。這種目標性轉化，預期越長、預期越準就越有利于形成排污權交易市場。所以，開展排污權交易應合理制定長遠總量控制目標，適當延長和穩定排污權交易預期。
4.3 淡化屬地管理原則，增強排污權交易指標的流動性
現階段國家和自治區在總量控制和減排執行程序上均是按照行政隸屬關系縱向分配、縱向執行，具有典型的行政管理特征。市場經濟的特點是開放性的，從排污權交易的角度來看，屬地管理原則忽略了環境的區域概念和行政轄區有本質的區別，客觀上會限制排污權不同區域之間的流通，增加了跨區域交易的難度，同時也會影響排污權交易的公平和交易的積極性。合理調整目前減排考核體系中行政責任考評標準，為排污權交易市場的形成擴增條件，建立自治區統一交易平臺，規定所有的交易都必須在統一平臺上完成，逐步形成統一的內蒙古自治區交易市場。盟市需要加強對污染源的監管和排放指標跟蹤，防止排污單位超額占用、使用指標;自治區根據區域環境質量變化和交易情況及時調整有關盟市總量控制任務指標，利用排污權交易收益資金使用的導向作用促進區域產業合理布局。
4.4 全覆蓋污染源連續監控體系，完善排污權交易管理和信息發布系統
排污權是環境資源的物權體現，其實質是環境使用權的轉移，與有形物品有很大不同，排污權交易的不發生真實物品的轉移[6]。所以，作為無形狀態存在的排污權交易的信息管理尤顯重要，建立和完善排污跟蹤系統，及時準確公布排污權分布和使用信息，可以避免排污權已經出售卻再用或超額度使用的現象發生。截至2010年底，內蒙古自治區已組建省級污染源在線監控中心和十二個盟市在線監控中心，融合先進的3S、3G、物聯網技術，建成數據、視頻、工況 “三位一體”的監測體系，80%以上重點污染源受到實時監控。及時、準確的監控數據是自治區排污權交易的基礎支撐，隨著排污權交易的實施，污染源監控范圍還需要進一步擴大，保證全覆蓋安裝污染源自動監控。為保證數據準確和代表性，還必須同時加強自動監測數據比對和審驗。盡快完成排污權交易管理系統與目前污染源自動監控體系和排污許可證管理系統的對接，完善排污權交易管理和信息發布系統，發揮排污權交易平臺的“統一、公正、及時、公開”的作用。
4.5 制定合理價格形成機制，擴大排污權指標供應，活躍交易市場
排污權交易基準價格體現其使用價值，受區域環境質量、環境容量、減排任務、產業結構和經濟發展水平等，而排污權指標市場供應會對交易成交價格產生極大影響，應制定合理價格形成機制，加強政府對價格的宏觀調控，充分發揮價格在交易市場中的作用。進入交易市場的排污權指標主要來源于企業采取減排措施節余的指標和政府儲備的排污權指標。建立有序交易市場，制定可行交易規則，需要政府引導、措施到位、企業積極參與，需要環境監管部門強力執法，維護市場運轉穩定。對于政府，強化減排措施、加快淘汰落后產能，強制企業減排，騰出排污權指標;對于企業，減排可以收益，上減排工程、技術改造、加強治污設施運行管理均可節余出排污權指標。為防止企業長期閑置富余排污權指標，出現大量捂量惜售現象，政府限期企業將節余指標投放市場，否則將被強制收儲。
政府應積極及時將各種散存的排污權指標收儲，保持足夠量的儲備，以便在市場失靈的情況下出售儲備指標，有效調節市場供應，調節交易成交價格，穩定排污權交易市場。
4.6 鼓勵購買長期排污權，增強交易市場信心
自治區規定企業購買排污權一次性至少5年[7]，以此保證排污權的穩定性。排污權使用年限越長，排污權占有和使用的穩定性也就越強。企業購買長期排污權，有利于企業根據自己發展的需要進行長期發展規劃而不是短期投機行為;有利于企業穩定發展，有利于增強企業交易信心。減排工程從設計、施工、調試到穩定發揮作用往往周期很長，只有購買的排污權期限長于減排工程建設時間，企業才能獲利，才有積極性。企業購買長期排污權往往會考慮首付資金大、收益預期風險、政策變化等因素，所以，排污權交易應盡快立法，提高制度層次，增強交易市場信心。
4.7 嚴格交易機構市場準入，提高交易市場監管水平
內蒙古自治區已成立排污權儲備和交易管理的機構，事業編制20人，負責排污權儲備和交易市場的日常監管。交易市場監管水平和工作效率關系到排污權交易的效率和排污權交易制度實施的成敗，所以政府必須加強排污權儲備和交易管理機構的管理，做到高起點、嚴要求，形成一支管理水平高、創新能力強、業務素質高、綜合能力強、公正廉潔高效的排污權交易管理隊伍。隨著排污權交易市場的成熟，政府應嚴格交易機構市場準入，規范第三方交易機構開展排污權交易的咨詢和具體交易活動，確保交易市場穩定發展、有序交易、公平公正。
參考文獻
[1] 內蒙古自治區2011年政府工作報告，2011.
[2] 沈滿洪、錢水苗等，排污權交易機制研究，中國環境科學出版社，2009.12.
[3] http://www.ce65.com/news/detail.html?id=549223
[4]財政部、環境保護部關于同意內蒙古自治區開展主要污染物排放權有償使用和交易試點的復函(財建函[2010]80號)，2010.8.
[5] 內蒙古自治區主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法(試行)》(內政發[2011]56號，2011.4.
[6]趙文會.排污權交易市場理論與實踐[M]，中國電力出版社，北京，2010.12.
[7] 內蒙古自治區主要污染物排污權有償使用和交易管理辦法(試行)》(內政發[2011]56號，2011.4.
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