發布時間：2018-10-22所屬分類：科技論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要:回顧了發達國家城鄉交通一體化的現狀和發展等內容，指出各個國家城鄉交通的特點與優勢，并結合我國城鄉交通的發展背景和實際情況，提出適用于中國城鄉交通一體化的發展啟示:注重城鄉交通立法、健全城鄉管理機制、注重城鄉規劃編制的實施、加強城鄉基礎
摘要:回顧了發達國家城鄉交通一體化的現狀和發展等內容，指出各個國家城鄉交通的特點與優勢，并結合我國城鄉交通的發展背景和實際情況，提出適用于中國城鄉交通一體化的發展啟示:注重城鄉交通立法、健全城鄉管理機制、注重城鄉規劃編制的實施、加強城鄉基礎設施的建設、建立城鄉交通的財稅制度等.
關鍵詞:交通規劃,城鄉交通,一體化
城鄉交通一體化是當今時代重大的主題，交通運輸部、國家發展改革委等部門在全國各地推進城鄉交通運輸一體化發展，聯合頒布了《關于穩步推進城鄉交通運輸一體化提升公共服務水平的指導意見》，明確指出城鄉交通一體化的發展目標是2020年基本建立城鄉交通運輸服務體系，優化和有效銜接城鄉交通基礎設施網絡、顯著提升公共服務水平、基本形成城鄉交通運輸一體化格局.其主要目標是實現8個百分百，分別涉及城鄉硬化路率、通客車、路網密度和道路面積、500公交站點覆蓋率、500人以上島嶼通航、直接通郵等8項內容，要求其比例均實現100%.
在此迫切需求下，對城鄉交通一體化的實現提出了很大的機遇與挑戰.本文主要分析發達國家交通一體化的發展歷程及現狀，針對中國城鄉交通一體化特點，提出適用于中國城鄉交通一體化的發展經驗借鑒[1].
1國外城鄉交通發展一體化發展情況
1.1美國
1.1.1城鄉交通一體化發展歷程
20世紀20年代，隨著汽車工業的快速發展，美國小汽車進入家庭，公共客運系統開始萎縮.以紐約市為例，從1900年到1920年，小汽車由1396輛增加到25萬輛.從20世紀40年代到60年代，美國原有道路無法承載迅速增加的通行需求，交通變得擁堵不堪，大氣污染嚴重，經濟發展受阻.美國開始提倡發展公共交通，特別注重發展軌道交通對城鄉統籌發展的作用，利用軌道交通的引導性，使城市沿軌道交通走廊軸向郊區伸展.
自20世紀80年代起，美國小汽車保有量快速增長，政府高度重視小汽車發展趨勢，認為鄉村交通的問題會隨著小汽車擁有量的增加而逐漸消失，因此開始實行對公交車等放松管制的政策，導致客運線路無法發揮其功能，公交巴士等服務開始退出效益低的農村[2]，對農村的交通產生很大的負面影響，美國的城鄉客運逐漸走向衰落.90年代后，美國農村人口數量逐漸壯大，運輸的供需矛盾日益凸顯;到了2002年，美國將近39%的農村地區完全沒有公共交通運輸，僅有28%的地區存有極少的公交服務，農村的交通問題以及公共交通便開始受到政府和廣泛學者的重視[3].
1.1.2城鄉交通一體化發展現狀
美國的公路和高速公路系統覆蓋全國，截止2014年全國公路總長超過651萬km.依托強大的高速公路路網，城鄉路網規劃布局也圍繞高速公路，路網結構呈放射狀排列，基本做到了四通八達，城鄉之間的往來快捷方便.目前美國的農村基礎設施和公共服務水平與城市相比幾乎沒有差距，并且實現了基礎設施和村鎮的現代化水平，因此，城鄉的差距明顯縮減.同時，伴隨著智能交通、通信水平的穩步提升，美國的城鎮進一步向郊區分散化，使城鄉逐步融合發展，吸引了大量美國人口居住在農村，實現了真正意義上的城鄉一體化[4].
1.1.3城鄉交通管理機構與運營機制
從管理機構角度看，運輸經濟管理由美國國會直屬的商務委員會管制.由國會負責制定道路運輸章程，并且調節經濟糾紛、運輸價格、經營管理等.洲際商務委員會在美國各區分別設置辦事處，充分利用直線管控的特點.而美國的交通管理機構主要負責技術的管理[5].從運營機制看，美國城鄉公路由美國聯邦公路局管理，結合數據顯示，沒有小汽車的家庭占美國農村的4%，70%的農村家庭擁有2輛以上小汽車.而最新居民出行調查顯示，農村居民出行中各交通方式所占比例分別為，小汽車出行占90.3%、自行車出行占0.4%、公交出行占0.4%、步行出行占6.4%.而美國的農村公交運行可以分為定線、需求響應和其他服務3種[6].
1.2日本
1.2.1城鄉交通一體化發展歷程
日本的工業化程度很高，隨著經濟的發展，機動車數量也在與日俱增.但是由于道路資源的限制，機動車的快速增長也受到了限制，日本國家開始出臺政策限制私家車的發展.1946年東京復興都市規劃主要注重高速軌道的快速發展，通過列車使城鄉交通相互連通.1962年都市交通審議會停用了因運量小且對交通擁堵產生嚴重影響的路面電車，通過軌道交通的方式，緩解擁堵，構建城鄉交通的聯系.東京地鐵的優勢在于與其他軌道交通的直通運行，但是考慮其車站距離、換乘和道路景觀等問題，此時的東京地鐵還是有一定的欠缺.
1.2.2城鄉交通一體化發展現狀
自1970年開始，日本在城市道路、鄉村道路、高速公路等基礎設施上著力發展，經研究表明，這些交通基礎設施的發展與城鄉GDP水平同步高升.不僅如此，微觀數據也證實了交通基礎設施的發展與經濟水平的提升有著重大的關系.因此，日本在此期間將道路發展作為重大工程項目.在未進行開發公路之前，從神戶到德島一般需要3h以上，而進行公路建設后，兩者利用1h多即實現可達性，節省了大部分時間.日本對于城鄉道路的建設，提高了城鄉道路的機動性和可達性.
1.2.3城鄉交通管理機構與運營機制
從管理機構角度看，日本實行的體制為大交通管理，主要由內閣下屬的運輸省和建設省管理交通運輸行業.其核心思想是實行從上到下垂直性的管理，分別涉及各個都、府、縣級等設立的管理運輸部門.有專門設立的普法院主要對公路交通司法進行管制.運輸省由本省和外局2部分構成，外局設置的部門主要有船員勞動委員會、海難審批廳等.地方分局主要包括地方運輸局、航空交通管制部、港灣建設局等[7].
從運營機制角度看，日本對城鄉小汽車的發展采取嚴格的限制措施，主要通過TOD模式來提升城市和農村的發展.為了限制私人交通出行，日本在城鄉地區分別構建發達的城際、城市和城鄉之間的軌道交通系統，人們可以利用這些軌道交通系統實現城鄉之間的轉移.同時，日本還注重換乘組織的協調性，如軌道交通與長途客車、公共汽車的銜接，使人們可以很方便地實現換乘.
1.3韓國
1.3.1城鄉交通一體化發展歷程
從20世紀60年代開始，韓國便大力發展小汽車的使用，通過修建京仁、京釜高速公路等高速公路，構建道路交通體系.70年代初期，地鐵的工程運行開始走進人們的視野;80年代韓國主要注重小汽車的發展，小汽車保有量達到了100萬輛.伴隨著經濟的發展，韓國開始大力修建公路，并努力修建多條地鐵運行線路，這時的韓國比較忽略公共交通方面的運行.到了90年代，韓國小汽車保有量已經突破1000萬輛，為了限制小汽車的發展，此時韓國開始重視公共交通的發展，努力推廣公共交通的使用，政府聯合出臺關于公交服務多樣化和科學管理的政策，以確保公共交通的安全集約.而到了2000年，首爾的公交體系開始進行改編，使首爾的公共交通服務煥然一新[8].
1.3.2城鄉交通一體化發展現狀
經過長時間發展，目前韓國六大城市道路總長度為1.54萬km，相當于全國道路總長度的21%.其中，漢城的道路網密度最高，已達12.7km/km2，道路面積占城市用地的20%.可見，韓國對于城鄉道路的發展非常重視.韓國的公共交通方式主要有3種:地方公共汽車、豪華公共汽車和往返公共汽車[7].截止1996年，韓國軌道線長度為393.7km，主要圍繞漢城布線.出租車在韓國城鄉交通運輸中起了重要作用，共計承擔10%的出行總量[9].
1.3.3城鄉交通管理機構與運營機制
從交通管理角度看，首爾大都市交通局是大都市區的交通主管機關.大都市交通局是根據2005年2月的地方政府法而成立的政府機構，由首爾政府、銀川政府、京畿政府等地方省級政府聯合組建.其目的是加強首爾市及相鄰地區交通領域的協調和合作力度，以更加有效地解決首爾大都市區交通系統存在的問題.大都市交通局下設規劃協調部、交通設施管理部，成員由首爾政府、銀川政府、京畿政府等地方省級政府派出，共約50名.
大都市交通局的主要職責是創建以公共交通為核心的大都會交通系統，修改調整大都會區的交通政策，研究交通需求管理政策等，近期大都市交通局正大力推進首爾—京畿、首爾—銀川的BRT建設[10].從運營機制角度看，首爾的地鐵運營機制比較特殊，主要實行市場競爭模式下的官辦官營模式，線路的籌劃工作由政府負責建設，多家以上的單位通過招標獲取經營權，該種模式主要提高了企業的主觀能動性.而首爾公交采取的運營方式為政府管制與競爭招標相結合的方式.收入和支出作為韓國公共交通行業運營管理線路，有效地優化了資源配置，其宗旨始終圍繞線路投標和服務質量為基準，同時聯合公交企業經營的管理機制為核心，逐步實現了“行業公益性，運作市場化”的創新管理機制[11].
2國外城鄉交通一體化發展經驗借鑒
2.1注重城鄉交通立法
2.1.1高度重視城鄉交通立法工作
國際上主要國家和地區通過城鄉交通立法提出了許多創新的發展理念，例如注重城鄉交通的可持續發展，強調發展公共交通是為了維護國家利益;把安全和服務質量作為行政許可的主要條件和考核的主要標準;通過清潔燃料計劃將城鄉交通和環保緊密結合起來;規定大量的磋商和協商機制等[8].政府部門還需要根據原有規章制度建立創新的管理機制，對城鄉的客貨運、場站規劃、站點布置、物流供給等系統的做出規定，以統籌城鄉發展，為城鄉交通一體化的實現創造有力的市場條件[12].
2.1.2建立完善城鄉交通法律保障
國際上許多國家或地區的城鄉交通立法非常重視發展城鄉交通，并在此基礎上規定了政府的主導責任.雖然各國立法體例有所不同，但總體看，城鄉交通發展較好的國家大都建立了相對完善的法律保障體系，將市場準入、運營監管、資金投入等重大問題納入了法制化軌道.
2.1.3保障公眾的合法權益
許多城鄉交通較為發達的國家和地區在城鄉交通立法中將保障公眾權利作為重要內容加以規定，其中特別強調保障公眾的合法權益.法國1982年的《國家內部交通組織方針法》中明確指出“人人都有交通參與權”.國際上許多國家的交通立法還特別重視保障交通弱勢群體的權益，例如德國規定，傷殘軍人等可免費乘坐公共交通工具.法國規定，必須建設方便殘疾人使用的公共交通無障礙設施，城鄉客運中要充分考慮低收入人群利益，保障低收入人群能夠承受票價.美國規定，老年人、殘疾人和其他人員享有使用城鄉交通服務和設施的同等權利，各州、地方政府和相關部門需提供財政援助，為老年人、殘疾人及低收入人群等提供便利的公共出行服務[13].
2.2健全城鄉交通管理體制機制
2.2.1建立完善的城鄉交通管理體制
大部分發達國家將城鄉交通系統作為一個整體，進行統一的統籌和管理，其核心理念是將功能區進行整合并且統籌專業職能，以實現集中性管理，建立一套實行統一城鄉管理的交通管理體系.通過管理機構和職能的“集中化、專業化、扁平化”，從而有助于政府資源的有效利用和管理的集中統一，同時也有助于精細化管理的實現，有效地轉變了政府職能[14].
2.2.2明確行業主體
以日本物流業為例，日本對于物流業的行業主體定位非常精準，其主要是企業化經營農場，并且進行農產品的批發和零售，加之農戶們自愿聯合起來的農協，構成了非常強大的行業主體.農協主要負責的任務是組建批發市場和集散中心，并且組織物流、商流、信息流及組織結構等方面[15].
2.2.3合理劃分國家和地方的事權
發達國家普遍對國家和地方政府在交通管理中的職責和事權進行了明確劃分和合理界定，以充分發揮各級政府的積極性.國家交通運輸管理部門的職責重點是交通運輸立法、數據統計以及規劃、標準和政策的制定等，并負責管理全國的交通稅收和向地方政府支付補助資金等.美國運輸部與聯邦運輸部間除業務上的指導關系外，主要體現為一種以資助資金為紐帶的合同性關系.這種關系既保證了聯邦的統一管理，又能較好地保證地方自治權力的實現.
各州可根據自己的需要來設置管理機構，形成以地方分權為基本導向的權力結構，而非簡單效仿聯邦的組織結構，較好地協調了聯邦和地方的關系.德國通過采取“委托合同”的方式將許多具體交通管理職責交由各個州政府來負責，對于道路交通管理、駕照管理、車輛檢測等事務，聯邦交通建設與城市規劃部一般只負責政策和標準的制定以及執行監督等，具體的行政管理、機構設置等，由地方政府自己決定[16].
2.2.4壓縮精簡管理層級和管理隊伍規模
發達國家十分重視政府管理隊伍的建設，不斷壓縮縱向管理層級，拓寬橫向管理幅度，促進管理機構的“扁平化”，精簡行政管理隊伍規模，努力提高行政效率[17].美國的交通運輸管理體制在縱向上分為聯邦、州和城市3個層級，其中以聯邦和州的管理為主，地方往往并沒有專設的交通管理機構，縱向管理層級的壓縮，保證了機構的精煉和管理的高效.
2.2.5建立完善的監督機制
許多國家對城鄉交通的運營和管理均建立了完善的監督機制.由村民代表、行業專家等組成的比較獨立的監管理事會，或者包括一些其他監督機構的建立，對城鄉交通的有效發展、運營決策等事宜進行有效監督，并提供合理的意見，促進了政府的公開透明化和城鄉交通服務的進一步提升.
2.3注重相關規劃編制實施
2.3.1科學編制城鄉交通規劃
多數發達國家在經歷了多次規劃機制調整之后，均制訂了科學完善的城市交通規劃，并形成了對城鄉交通規劃編制、實施等過程全面的政策管理和協調機制，有效地保障了城鄉交通規劃的落實，保障了城鄉交通的一體化發展[18].
2.3.2積極推進以城鄉交通為導向的城鄉一體化發展模式
以城鄉交通通道為導向的城鄉發展模式是一種現代城鄉發展理念和規劃方法，其目的是更有效地使用土地和設施，使區域科學發展.要點是以城鄉交通線路為導向進行土地開發，通過交通線路加強城鄉的相互連接.
美國20世紀90年代城市郊區化產生了種種弊端，私人小汽車集聚發展、城市蔓延，針對這些問題，美國開始積極推行以交通委導向的城鄉發展模式，目前，美國很多城市和區域都采用沿市郊鐵路或客運班線的站點向周圍推廣的TOD模式，帶動了交通設施周邊的區域開發，也提高了城鄉交通的使用效率.
2.3.3注重城鄉交通規劃的公眾參與度
以美國為例，美國法律注重公眾參與城鄉交通管理的權利，不管是城鄉交通規劃還是相關改善設計，都必須保證公眾參與.在制定相關規劃過程中，政府必須給予各個領域的員工參與交通規劃評價的機會，必須在合適的時間和地點舉行會議，并由相關專家講解規劃，保障各類參與者的合法權利[19].
2.4加強城鄉交通基礎設施一體化建設
2.4.1確保城鄉交通基礎設施建設用地的落實
土地一旦使用，再征用非常困難，對城鄉發展的影響很大，因此，對城鄉交通建設用地必須科學規劃、提前預留，并實施嚴格控制，防止被挪用.結合我國實際，城鄉交通基礎設施的建設需要加強規劃、建設、住房等部門的溝通與協調，嚴格控制規劃用地，以保證在土地優化資源配置中城鄉交通的發展.
2.4.2加強城鄉客貨運樞紐場站建設
從發達國家的發展經驗來看，提高城鄉交通整體運行效率，加大客貨運樞紐場站建設是關鍵.一體化的城鄉交通系統應該是客貨并舉、多行業結合的，一體化客貨運樞紐是乘客和貨運集散的關鍵節點[20].
目前，國外的一些城鄉交通樞紐正朝著一體化、多方式和多功能方向發展，形成各種運輸方式，客貨并舉，功能多樣的一體化綜合樞紐.如柏林郊區的綜合客運站，是典型的一體化多功能多方式樞紐，樞紐內包括軌道、地鐵、公交等客運方式，集中體現了交通工作、集散功能、休閑功能、商業功能、信息功能和防災功能的有機結合，同時還為乘客提供了快遞、貨物運輸等方面的服務[21].
2.4.3注重城鄉基礎設施的銜接
一個高效的城鄉交通體系，基礎設施的有機銜接尤為關鍵，城鄉交通基礎設施特別是銜接站點規劃，應在物理上做到交通基礎設施網絡銜接配合，進而通過城市和農村交通的共同協作，完成相互以及自身的順暢銜接，實現整個城鄉交通體系的“零距離”換乘[22].
2.5建立城鄉交通財稅政策
對于城鄉交通體系，財稅政策的建立是不可或缺的.最有效的方式就是宏觀調控的有效工具———稅收.稅收水平的制定，主要基于城鄉交通運營公司的經營發展狀況.以公共交通為例，當公交收益較低時，則需制定較低的稅率，給予公交公司適當稅收優惠，以確保公司的正常運營.當公交收益較高時，則需提高稅收增加財政補貼的薪資.通過對城鄉交通發展的研究可以表明，對于交通行業一定的政策性虧損是普遍的，所以國家政府對于城鄉交通財稅政策的有效制定可以彌補城鄉交通財稅的虧損[23].
2.6完善城鄉交通管理制度
交通管理制度的確立，是城鄉交通一體化過程的根本.日本交通管理大部分對城鄉交通發展進行了有效的管控和統一.除了建立運輸省和建設省統一的交通運輸內閣，日本直接運用垂直的一體化管理模式，實現經濟管理與非經濟管理相結合，促進了城鄉交通的一體化發展.在此背景下，需要對城鄉交通的人力、物力以及環境進行有效的資源配置，并且加大網絡便捷化交通的發展，成為一體化進程中交通管理的重要方向[24].
2.7注重城鄉交通節能減排
在城鄉發展過程中，必須始終把生態環境的保護放在首位，盡可能地減少不可再生資源的消耗，保護好景區和庫區的交通生態環境，實現交通綠色暢達和可持續發展.縱觀歐美日本等發達國家，節能減排對于交通的作用得到了充分重視，各個國家頒布了相關法律法規，以減少在城鄉交通發展過程中道路等發展對人和自然環境所可能構成的威脅[25].
2.8健全城鄉市場運營措施
遵照協調發展城鄉經濟的原則，市場準入機制的完成，對城鄉交通一體化的發展起了關鍵性作用.凡是符合資質條件的企業，可以進入農村和城市客運市場，并從事相關運輸業務，因此可以構建一個資源共享、公平競爭的市場運營環境.同時，管理機構還可以對市場內的企業進行監督和調查，對其經營狀況、服務質量等進行有效評估，根據相關標準確定企業是否能達標.在一體化過程中，市場進行有效宏觀調控，實現城鄉發展的集約化、專業化和規�；�，從而為城鄉經濟發展提供便捷的運輸服務.
2.9完善城鄉交通信息化建設
交通信息平臺的建設，對提高城鄉交通的服務質量，起到了至關重要的作用.城鄉交通的老站需要轉變功能，主要是吸引客源和拓寬經營思路.城鄉交通的新站必須引入新科技和智能化的信息技術，如電腦售票、檢票、觸摸式電子顯示屏等，并且配套休閑、娛樂等多種服務項目.同時，對于GPS和電子地圖的應用、大數據的可視化的應用，均需引入到信息平臺.公安交警部門也可利用交通信息化平臺，通過加強科學技術，遏制交通違法行為.而對于智能交通系統的建設，可以對城鄉交通道路進行有效監控，提高道路的通行能力、做好交通事故預防工作、減少駕駛員違章行為，給城鄉一體化建設帶來的各種新的挑戰.
參考文獻:
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