發布時間：2016-05-18所屬分類：教育論文瀏覽：1次
摘 要： 城鎮化是傳統中國邁向現代中國的必經之路，是未來30年中國現代化社會轉型的主要歷史任務。我國也在加強城鎮化的建設，本文就針對中西部政府主導型城鎮化帶來的政治經濟后果進行了一些研究，文章是一篇 市政工程論文范文 。 摘要：受宏觀經濟社會發展以及國家
城鎮化是傳統中國邁向現代中國的必經之路，是未來30年中國現代化社會轉型的主要歷史任務。我國也在加強城鎮化的建設，本文就針對中西部政府主導型城鎮化帶來的政治經濟后果進行了一些研究，文章是一篇市政工程論文范文。
摘要：受宏觀經濟社會發展以及國家戰略安排的影響，中西部地區政府主導型城鎮化演變為以“集中居住+土地流轉”為內容的城鎮化模式。從經濟效益來看，政府主導型城鎮化浪費了財政資源以及降低了農民生活水平。從政治效益來看，政府主導型城鎮化導致政府合法性降低以及社會不穩定。中西部地區城鎮化發展應大力發展實體經濟，優化政府行為，走政府引導、市場主導的城鎮化道路。
關鍵詞：政府主導型城鎮化,居住城鎮化,就業城鎮化,土地流轉
一、問題的提出
《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》提出走中國特色新型城鎮化道路、全面提高城鎮化質量的新要求，開啟了新一輪城鎮化發展的熱潮。在改革開放之初，以經濟特區和經濟開發區為龍頭的沿海地區的城鎮化得到了快速推進[1]。在縮小地區差距、全面建設小康社會的背景下，中西部地區的城鎮化成為我國加快新型城鎮化發展的重點方向。
從城鎮化的動力機制來看，與歐美國家城市化的市場主導機制不同，中國城鎮化發展表現出很強的國家主導特征[2]。尤其是繼工業出口受阻、政府投資乏力后，城鎮化成為政府拉動內需的主要方式。2014年中央農村工作會議提出“到 2020 年，要解決約1億人口在中西部地區的城鎮化”，2014年初的中央政府工作報告提出加大對中西部地區新型城鎮化的支持。由此可見，受宏觀經濟社會發展以及國家戰略安排的影響，與歐美國家有限主導、部分拉美國家無力主導兩種類型不同的是，當前中西部地區城鎮化快速發展階段表現出政府全面、強勢主導的特征[3]。
既有研究認為政府主導型城鎮化模式有諸多優勢，一是城鎮化將拉動內需和加快產業結構轉型升級，是中國經濟發展的巨大引擎和結構轉變的重心所在[4，5]，尤其是隨著農村人口逐步向城鎮轉移，農民人均資源占有量相應增加，可以促進農業生產規�；蜋C械化，提高農業現代化水平和農民生活水平[6]。二是政府主導城鎮化發展能夠集中大量的資本和人力以及調動多方面資源，在短時期內實現城鎮化目標。三是在市場發展不充分的情況下，政府主導城鎮化能夠充分發揮政府的主觀能動性，通過制度創新性和靈活性促進城鎮化在全國范圍內開展[2]。
同時隨著城鎮化的推進和實踐，一些學者認識到政府主導型城鎮化模式帶來了很多令人擔憂的問題。比較典型的問題有以下幾個方面：城市化的高速發展帶來城市社會問題高發，如“城市病”問題和社會發展不均衡[7];社會經濟系統發展不協調，導致農民工難以市民化的難題和失地農民問題[8，9];城鎮化持續發展動力不足以及城鎮化過程簡化為行政區變更、政府圈地造城的過程，導致城市化的社會總成本過高和城市化泡沫的普遍出現，以及土地資源浪費[10，11]等。
第一個方面的研究主要考察政府主導型城鎮化對宏觀經濟社會轉型的影響;第二個方面的研究則揭示我國政府主導型城鎮化模式存在的問題，認為城鎮化不僅是個宏觀經濟社會問題，更是在微觀層面涉及城市治理、農民生活、農村社會穩定和發展的社會問題，乃至政治問題。盡管，早自新中國成立以來我國的城鎮化發展就表現出很強的國家主導特征，但是將城鎮化發展上升到國家戰略層面及其全面推動卻是最近幾年開始的。當前中西部地區正在大范圍開展城鎮化建設，傳統的GDP崇拜有轉變為城鎮化率崇拜的趨勢[12]，城鎮化發展成為一個影響廣泛的重大經濟社會現象。學界對當前中西部地區興起的政府主導型城鎮化的經濟政治效果的研究還很薄弱，尤其是實證研究缺乏。鑒于此，本文以西部地區成都市S縣泉鎮根據學術規范，本文的人名地名等進行了匿名處理。為例，探討中西部地區政府主導型城鎮化的演變邏輯、推擠模式及其經濟政治效益，以豐富對政府主導型城鎮化的多維認識和實證分析。
筆者與所在單位研究人員分別于2012年7月和11月份到成都市開展城鄉統籌以及城鎮化調研。成都市于2003年在全國率先拉開了統籌城鄉經濟社會發展、推進城鄉一體化實踐的序幕，2007年6月成都市被國務院批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。盡管成都市城鄉統籌“重點在鄉”，但城鎮化率是衡量一個地區發展的重要指標，城鎮化仍然是成都市城鄉統籌的主要目標之一。2012年中共十八大會議以及中共中央經濟工作會議提出城鎮化建設的國家戰略以后，成都市的城鄉統籌迅速轉向了城鎮化建設。筆者調查了泉鎮的城鎮化建設。該鎮屬于成都市S縣遠郊村，地域面積18.09平方公里，人口15 318人，3 600多戶，耕地19 000余畝，95%以上人口為農業人口，有4個行政村和1個社區。泉鎮是成都市30個重點鎮之一，是統籌城鄉綜合配套改革試點。泉鎮通過數年即實現了75%的農民集中居住和80%的耕地流轉，城鎮化水平得到極大地提高，給我們提供了中西部不發達地區的鄉鎮如何實現城鎮化的典型案例。那么泉鎮快速城鎮化是如何實現的，又具有什么樣的特征和影響，對新型城鎮化有何啟發?這是本文試圖回答的問題。
二、中西部地區政府主導型城鎮化的推進模式
在國家戰略安排的推動下，城鎮化成為政府重要的政治任務，各級政府通過強有力的計劃和政策來配置資源以達到這一任務。城鎮化涉及到農民的居住和就業兩大問題，中西部地區政府主導主要體現為政府通過財政補貼或者財政投資等方式推動農民上樓集中居住和土地規模流轉，以實現農民的居住城鎮化和就業城鎮化。根據筆者及所在研究單位在全國農村的調查，受制于相似的經濟社會條件和政策環境，這種城鎮化推進模式在中西部地區具有普遍性。
(一)農民集中居住與居住城鎮化
與過去的以土地財政為目的的土地城鎮化不同，當前中西部地區的城鎮化以城鎮化率為目標。最直觀的表現是農民居住方式的變化，集中居住的農民數量是衡量地方政府城鎮化工作的重要考核指標。成都市地方政府投入大量財政資金，按照城鎮社區的特征和標準集中連片建造住宅樓區，一般以多層單元式樓房為主，農民按照人均30～40平方米的居住面積，從原來村落住宅中搬入單元式樓房。成都市各級政府花費財政資金5.21億元左右。這只是政府通過增減掛鉤項目、集體建設用地流轉項目和征地拆拆項目投入到居住區的資金，還不包括政府通過其他項目投入的資金，如基礎設施以及水電氣配套建設資金等。政府補貼資金戶均20萬元左右，大部分農戶扣除政府補貼外還需要額外支出十幾萬元(包括裝修費用)。 對農民而言，三種類型政策結果都是“拆舊(房)換新(房)，上樓居住”，即政府給每個農戶補貼部分資金，農民再出部分資金，就可以將原來的舊房子換成新房，集中居住到樓房中。表1所示，泉鎮總共集中居住的戶數是2 581戶，占總戶數的71.1%，加上原先鄉鎮人口4%左右，泉鎮農民集中居住比例達到75%。居住區的位置一般是在鄉鎮政府駐點所在地或者附近，這是一種就地城鎮化模式。按照經濟社會發展規律，泉鎮需要幾十年也難以達到如此高的城鎮化率，但地方政府巨額財政投入花費6年時間就實現了這一目標。
泉鎮采用城鎮社區模式進行房屋設計、公共配套服務設施及社區管理等，居住區的設計和建設模式改變了農民傳統的居住方式。一方面，按照成都市的標準，集中居住區為農民提供“1+N”的配套公共服務，一些居住區配套“1+13”項服務，最多的配套服務有23項，農民可以享受到齊全的現代城鎮公共設施和服務;另一方面，城鎮與農村居住區的主要區別在于居住區是否具有生產功能[13]。泉鎮新建的居住區不具備農村居住區的功能，一是農民大規模集中居住擴大了耕種半徑，農民難以耕種土地;二是新居住區的設計使得農民無法從事農業生產，如新房屋無法放置農業機械和糧食，新居住區無法曬糧食等。
(二)土地規模流轉與就業城鎮化
居住方式與就業模式緊密相關，居住城鎮化“倒逼”農民改變就業方式和農業生產方式。在搬到新社區之前，泉鎮大部分農戶務農，新型居住模式不利于農民進行農業生產，一些農民考慮到農業生產不便和就業困難，不愿意搬到集中居住區。為了推進農民更快地集中居住以及發揮現代農業對城鎮化的支撐作用[14]，S縣和泉鎮政府通過財政補貼和投資推動了大規模土地流轉和進行現代農業園區建設。當地政府對大規模土地流轉的財政支持主要表現在以下兩個方面：
1.直接補貼。一是在一般性的國家財政支農資金基礎上，成都市自2009年開始直接給農民發放耕地保護基金(簡稱“耕保金”)。耕保金增加了農民收入，降低了農民對土地的依賴性，有利于土地大規模流轉。二是地方政府直接給農業經營主體各種補貼，主要包括租金補貼與投資補貼。S縣按照農業經營主體流轉土地面積和流轉年限給予租金補貼，每畝租金補貼100～400元之間;按照農業經營主體投資數量和流轉土地面積數量給予政策扶持，每畝農業投資1萬元、4萬元分別補貼0.2萬元、1.5萬元。
2.間接補貼，即基礎設施投入和農業示范園區建設。2009年省委省政府出臺《關于以現代農業產業發展為支撐推進新農村建設示范片工作的意見》，按照政府統籌規劃、基礎設施建設和公共服務的要求建設現代農業園區。泉鎮建立了高新現代農業園區，后來被批準為省級農業科技示范園、國家現代農業示范園區和國家萬畝標準化蔬菜種植地。農業園區面積為81.41平方公里，其中耕地面積7.7萬畝，核心區面積2萬余畝。農業園區以泉鎮為核心，輻射帶動周邊的3個鄉鎮，政府規劃投資4.64億元。S縣還成立了由縣委常委、縣委組織部長掛帥的泉鎮高新現代農業管委會。農業園區內的土地都進行了土地整理，并高標準配套基礎設施，以吸引社會資本大規模流轉土地和投資農業。
地方政府的財政補貼和優惠政策激發了農民和社會資本的積極性，泉鎮土地流轉不僅速度快、規模大而且租金高。從流轉價格來看，2012年泉鎮土地租金是每畝1 110～1 665元左右，而農民自己種植糧食的純收入是每畝1 000元左右，土地租金高于農民自己種地的收益。加上當地每畝360元的耕保基金和100多元的糧食綜合補貼，泉鎮農民不耕種土地就能夠獲得每畝1 600～2 200元左右的收益。高租金以及優惠政策促進了耕地快速、大規模流轉。從流轉規模來看，泉鎮大部分農業企業由工商資本下鄉組建，不少農業企業流轉土地千畝以上。從2007-2012年泉鎮流轉土地15 000畝，占全部耕地的80%，只有一些地塊面積較小、不適合規模經營的耕地沒有流轉。
泉鎮土地大規模流轉使得耕種土地不再成為農民集中居住的阻礙因素，并將農民從農業生產中脫離出來，農民的就業方式發生了變化。大部分農民不再耕種土地，不管是主動還是被動，農民都需要到城鎮經濟體系中尋找就業機會，與城鎮居民面臨相同的就業環境和機會。政府能夠人為推動居住城鎮化，但農民能否實現就業城鎮化還主要取決于城鎮工商業的吸納能力。
三、政府主導型城鎮化的經濟與政治后果分析
政府的政治人角色決定了政府往往具有不計成本實現施政目標的特性。從泉鎮實踐來看，城鎮化按照政治邏輯而非市場邏輯推進，政府不僅是城鎮化發展的規劃制定者和宏觀調控者，也是城鎮建設和經濟發展(主要是農業發展)的直接投資者。從某種程度來說，城鎮化是由政府財政資金“堆”出來的，泉鎮不過是中西部地區政府主導型城鎮化的典型代表。這種城鎮化模式能夠在短期內推進農民集中居住，卻無法改變農民收入難以支撐城鎮高消費生活的客觀困境。這一城鎮化過快發展被學界稱之為“偽城鎮化”或“冒進式城鎮化”現象[15]，產生了諸多政治經濟后果。
(一)農業企業“逃跑”及其經濟后果
經濟發展并不是簡單地因政府推動而發生改變，雖然政府推動土地流轉改變了農業生產方式，但是并沒有帶來農業發展和增長。調查發現，高租金以及農業的低利潤率使得泉鎮的規模農業經營均以失敗告終，農業企業紛紛放棄農業經營，甚至“逃出”泉鎮。根據泉鎮經濟委員會顧問王某的反映，“泉鎮從2007年開始大規模土地流轉，政府給予了很多的政策優惠，但是沒有一個農業企業能夠維持3年以上，很多企業經營不下去就一聲不吭地跑了。農民的土地租金無法按時、按量支付”。泉鎮農業規模經營失敗并不偶然，在全國具有普遍性，這是由我國以及全球的經濟結構決定的。農業低利潤表面上看是龐大的農業人口與有限的土地資源之間的矛盾，本質上則是依附于土地上的農民在國民財富中分配的弱勢地位以及中國在世界財富分配中的弱勢位置所導致的[16]。規模經營和農業發展遵循市場規律，政府投入大量財政資金即使能夠推動大規模土地流轉，但是卻無法改變農業在國民經濟分配中的位置以及農業低利潤的客觀規律，土地規模經營難以盈利。正是在這個意義上，不少學者在全國地區調查發現，規模經營還沒有形成盈利模式，大部分資本下鄉從事農業經營的經濟效益較低甚至經營虧本，資本下鄉并沒有帶來農業發展和現代化[17，18]。 城鎮化地區是承載非農人口和非農產業的功能區，城鎮化不僅表現為城鎮數目的增多和農民居住方式的城鎮化，更根本的是產業結構的轉變和農民職業的非農化。工業化和產業發展遵循市場規律，地方政府并不能在短時期內提高工業化水平和促進農業增長。在城鎮就業機會沒有增加的情況下，從土地中釋放出來的農村勞動力，尤其是占農業從業人口主體的中老年勞動力并沒有進城務工機會，而是處于失業或“半失業”狀態[19]。由此可見雖然泉鎮農民不再從事農業生產，但是農民的就業方式并沒有實現城鎮化。
在政府的大量政策補貼下，土地大規模流轉短期內增加了農民收入，但規模經營的失敗使得土地流轉無法在長期內持續增加農民收入，農業難以支撐城鎮化發展。由居住和就業的相互關聯可以看出，農民集中居住并非簡單意義上的聚落形態或行政組織的集中化，而是鄉村社會結構以及農民生產生活方式等方面發生的一次深刻變革[20]。當農民分散居住和從事農業生產時，農民家庭生活中有相當程度的自給自足部分，比如水、糧食、蔬菜、休閑娛樂等都不需要從市場上購買，農民過的是“低消費、高福利”生活方式[21]。當農民按照城鎮社區的方式居住時，農民無法再耕種土地，農民的生活方式城鎮化了。城鎮生活方式的主要特征是商品化，即所有的生活消費品和服務都需要從市場上購買，并且還需要額外支付物業管理費等，這是一種高消費生活方式。在農民沒有新增城鎮就業、土地租金收入又無法得到保證的情況下，農民的生活支出卻增加了。農民陷入生活費用明顯高漲、入不敷出的窘境，一些農民不得不背井離鄉外出打工，新建社區閑置起來。并且農民的十幾萬儲蓄資金以固定資產的形式“沉淀”到房屋裝修里，從長期來看農民應對生活風險的能力降低，農民生活風險也增加了。
一些學者認為這種“就地上樓”的城鎮化模式不僅是村級集體經濟實力強大、區位優勢明顯村推進城鎮化的重要形式，也是經濟落后、區位劣勢嚴重村城鎮化發展的重要推手和發展模式[22]。這種判斷的前提是將城鎮化的內涵定義為居住方式的城鎮化，而不是生產方式的同步城鎮化。東部沿海發達地區在高度工業化推動下，通過農民職業身份的轉變和向社區集中居住的方式就地實現城鎮化[23]。在中西部地區，雖然農民的居住條件能夠得到極大改善，但是在工業沒有得到迅速發展和農民收入沒有增加的情況下，這種就地城鎮化只不過是農民過上了更高成本和風險的城鎮生活。換言之，中西部地區在沒有產業支撐的情況下，政府主導的“就地城鎮化”是只有形式沒有內容的城鎮化。
(二)政府“被綁架”及其政治風險
泉鎮農業企業屢次“逃跑”后因為不能及時找到他人接手，出現了土地大量拋荒現象。當大量農業企業陸續“逃跑”時，地方政府不得不承擔起“兜底”責任[24]。泉鎮政府只能以更為優惠的政策吸引農業企業流轉土地，一些工商資本也趁機向政府反映“困難”，要求泉鎮政府給予更多補貼。當沒有工商資本流轉土地時，地方政府不得不支付租金給農民。美寧公司“逃跑”后，2010年鄉鎮政府墊付租金37萬元。直到2012年仍有一些沒有流轉出去，只能由村級組織墊付租金7萬元。每年9月30號是發放租金的最后期限，很多企業發不了租金，農民陸續到鎮政府要租金。筆者在泉鎮調查時正值年末，每天都有幾批農民在鎮政府要租金�，F在泉鎮政府的主要工作是引進社會資本流轉土地，并花費巨大資金“留住”社會資本以及解決農民的租金問題，這相當于地方政府被城鎮化“綁架”。
中國政府合法性很大程度上來源于農民經濟生活的改善[25]。泉鎮城鎮化的結果卻是政府推動城鎮化是為了改善農民生活水平，但是城鎮化實踐產生了“未預結局”，即某一干預所導致的后果屬于行動者沒有預想到的、有時甚至構成與行動初衷背道而馳的結果[26]。政府投入大量財政資金，并沒有提高農民對政府的認同，反而因為規模經營失敗及農民生活困難降低了合法性。泉鎮地方政府財政實力并不雄厚，政府無法負擔農民的土地租金，一些農民要求政府擔責或者上訪，甚至形成了農民與政府之間的緊張關系。
案例：天銳公司欠農民租金48萬，農民要求泉鎮政府支付租金，泉鎮政府沒有支付能力，農民因此告到法院。天銳公司申請破產，法院三次強制執行都追不回租金，農民去信訪部門上訪，要求法院追回租金。法院為了維護社會穩定和緩解與農民的緊張關系，花10萬元安撫農民，要求農民不要再到法院打官司，也不要到信訪部門狀告法院。
泉鎮政府為了減輕資金壓力，也為了解決土地拋荒問題，引導農民土地入股組建土地股份合作社，土地租金一般是每畝200～500元。農民集中居住之后，由于耕種不方便，只能“被迫”流轉土地，在土地租金上只能處于任人擺布的狀態。長期限流出土地的農民成為無土地、無工作、無社保的“三無人員”。沒有產業支撐的城鎮化是一種過度城鎮化。一旦城鎮化不是建立在工農業充分發展的基礎上，城鎮人口過度增長，城鎮卻不能為其提供必要的就業機會和生活條件，那么生活在城鎮的人口必然陷于貧困狀態[27]。相當數量的發展中國家的城鎮化已經證明了這一點。溫鐵軍觀察到任何一個人口相對比較多的發展中國家，只要人口過億，因城鎮化過快導致的赤貧農民一般都占三分之一以上。從某種意義上講，這種城鎮化只不過是以空間平移了農村貧困人口進入城市，變成城市貧民窟人口，城市貧民窟的生活是漂泊無根的，是罪惡、墮落、社會不穩定等溫床，容易導致政治運動的發生[28]。
一般來說，城鎮化過程應是先有產業聚集，再有人口聚集，主要依靠內在動力，因而是自下而上的城鎮化發展道路。當前我國中西部大多數地區的城鎮化正在快速發展，主要依靠外力推力，強調人口聚集，忽略產業聚集，或者產業集聚不起來，因而是自上而下的城鎮化發展道路[29]。總的來說，當前我國中西部地區的城鎮化與農業現代化存在協調不力的現象，農業現代化明顯滯后，城鎮化發展缺乏內在動力，政府在推動農民大規模集中居住的同時被城鎮化“綁架”，將引發重大政治風險和社會不穩定。
四、結論與討論 城鎮化是一項系統工程，將對農民生活、農業發展以及整個城鄉經濟社會的發展產生根本性影響。當前中西部地區政府主導型城鎮化的一個誤區是，將中國工業化和經濟發展中出現的各種矛盾簡單歸咎于城鎮化進程的滯后，將快速城鎮化視為未來中國經濟長期增長的主要動力源泉，由政府來人為推動城鎮化發展。毋庸置疑，在城鎮化不斷推進的今天，政府在城鎮化進程中發揮著關鍵且不可替代的作用，尤其是中西部地區在國家經濟格局中的不利位置更加要求政府的宏觀調整和扶持。但由于中西部地區工業化落后，政府希望通過行政命令的方式來推動城鎮化的發展，以城鎮化率為目標的城鎮化演變為“集中居住+土地流轉”，城鎮化變成了“造城運動”，有悖于經濟社會發展規律和城鎮化規律。
通過泉鎮案例的剖析，可以發現，快速的城鎮化在短時間內實現了農民生活城鎮化和改善了農民的居住條件，推動了社會經濟的發展，卻無法有效轉移農村剩余勞動力和實現農民就業城鎮化。這種城鎮化推進方式在經濟層面浪費大量財政資源，降低了農民的整體生活水平和增加了農民的生活風險;在政治層面引發農民與政府的緊張關系以及社會不穩定，降低了農民對政府合法性的認同。過去的土地城鎮化模式主要涉及到范圍有限的城郊村農民的權益，當前中西部地區的城鎮化可能涉及到所有農民的居住和就業，對中西部地區乃至全國的經濟和政治產生了廣泛而深遠的影響，需要引起我們的重視。
要糾正當前盲目追求城鎮化率的政府行為，當務之急是學術界和政策界要正確認識工業化和城鎮化的關系。健康可持續發展的城鎮化必須建立在產業支撐和實體經濟的堅實基礎上，工業化是城鎮化的根本動力，農業現代化是堅實基礎，城鎮化是經濟發展水平到一定程度的自然結果[30]。從當前中西部地區經濟社會發展所處的歷史階段看，工業化依然是起決定作用的方面，城鎮化的著力點仍然是農民的就業問題，而非簡單的居住問題。本文也從實踐層面揭示出中西部地區政府主導型城鎮化的癥結在于工業化及實體經濟發展不足，無法有效解決農民的就業問題。
本文并不是否定政府主導型城鎮化模式和政府在城鎮化中的重要作用，而是揭示出在不同的經濟社會條件和政策環境下，政府主導型城鎮化模式呈現出不同的形態和經濟政治效益。我國現階段城鎮化的差異性特征，要求城鎮化的推動應著眼于不同區域的發展條件和動力，因地制宜地制定適宜區域特征的城鎮化推進策略。當前沿海發達地區城鎮化的主要任務是農民工市民化和城鎮化質量的提高，中西部地區城鎮化階段與其有較大的差異，產業發展不足仍然是制約中西部地區城鎮化發展的主要瓶頸。產業發展依靠政府主觀推動難以在短時期內得到迅速發展，在這個意義上中西部地區要防止脫離實體經濟、沒有產業支撐的拉美式城鎮化陷阱。應大力發展工業以及實體經濟，優化政府行為，走政府引導、市場主導的城鎮化道路。
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市政工程論文發表期刊推薦《城市建設》（旬刊）創刊于2008年，是經國家科技部、新聞出版總署批準，中國商業聯合會主管，聯合國全球人類發展中國協會指導，國資委·商業網點建設開發中心主辦，科技部科學技術進步研究所、中國社會科學院城市發展與環境研究中心聯合承辦，面向國內外公開發行的綜合類學術期刊。
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