發布時間：2015-04-22所屬分類：經濟論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于基金預算收入，屬于地方財政收入的一種。中國的土地財政主要是依靠增量土地創造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。土地財政，是指一些地方政府依靠
摘要：土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于基金預算收入，屬于地方財政收入的一種。中國的“土地財政”主要是依靠增量土地創造財政收入，也就是說通過賣地的土地出讓金來滿足財政需求。土地財政，是指一些地方政府依靠出讓土地使用權的收入來維持地方財政支出，屬于預算外收入，又叫第二財政。中國大陸搞城市經營和土地財政，最早是從香港學過來的。但香港是土地私有制，政府要先收購私有土地，進行初步開發后才能出讓。而大陸是土地國有制，往往憑借公權力和專政機關力量強行征地拆遷，低價收購他人的土地使用權，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸騰。
關鍵詞：土地財政,經濟管理,財政論文發表
對“土地財政”依賴比較嚴重的應該是中部不發達城市和沿海還沒有形成產業支撐的開發區，欠發達城市和新興地區由于沒有相關產業作為支撐，“土地財政”必然成為政府收入主要來源。“土地財政”的形成與我國土地出讓制度有關。土地都是通過買斷的方式使用幾十年，這造成地方政府官員樂于寅吃卯糧、竭澤而漁，根本不考慮下一任政府官員如何解決財政收入的問題。
一、滋生社會問題
土地財政的危害性還表現在它容易滋生許多社會問題,影響社會的和諧穩定。土地財政對地方經濟發展具有極端的重要性,甚至還關系著領導的政治晉升。為了經濟增長和政治前途,地方政府往往熱衷于大量征用農村土地,產生眾多失地農民。這些失業農民受教育程度低,城市生存技能差,難以適應新環境。而政府的征地補償標準相對較低,失地農民獲得的經濟補償有限,在用完征地補償金之后,他們的經濟來源就成了大問題,容易引起社會的和諧穩定。在這方面,政府有義務對失地農民進行技能培訓,提高他們適應城市生活的能力。經濟發達地區的失地農民獲取的經濟補償較高,面對一次性支付的巨額財富,許多農民缺少理財觀念,坐吃土地補償金,生活得過且過,甚至嗜賭成性,容易滋生家庭糾紛和社會問題。個別地方政府在土地征收中完全不顧失地農民的利益訴求,“白菜價”征收農民土地,逼迫失地農民走投無路,導致集體暴力反抗事件的發生,破壞社會安定團結的大好形勢,嚴重影響地方政府在人民群眾心目中的形象。廣東汕頭烏坎村事件就是一個典型例子。全國其他地方強制拆遷引發的暴力流血事件也時有發生,激發社會深層次矛盾,產生惡劣的社會影響,甚至招致國外政府和非政府組織對中國人權問題的批評。地方政府的這些行為不符合科學發展觀的要求,也不符合建設和諧社會的要求。
二、政策建議
土地財政困局是造成房地產調控不力的主要原因,我國應改革土地財政,優化房地產稅收體系,建立分級補貼制度,加快廉租房建設,設立國家住房開發銀行,允許地方政府自行發債,土地使用權完全市場化。
(一)改革土地財政
土地問題是影響我國房地產市場的根本問題,高房價與現行的土地政策息息相關。地方政府的財政收入過度依賴土地出讓金,土地價格處于非理性的高位,導致房價也隨之居高不下。解決“土地財政”問題,中央政府應該采取三條措施。1.建立土地批租機制我國香港地區和新加坡都采用土地國有和政府批租的土地管理方式,并取得了一定成效。我國政府可以借鑒它們的先進經驗,通過土地批租的方式供地,并采用年租的方式收取土地出讓金。具體做法是:地方政府以財政資金征地,然后通過拍賣的方式轉讓給土地購買者。土地購買者在競拍獲得土地使用權后,只需在當期一次性支付較少部分的土地出讓金,其余部分分成多次支付,在土地出讓期限內每年繳納年租,年租按照房地產市值評估值乘以固定租金率確定。建立土地批租機制有三個優點:首先,可以為地方政府持續地提供財政收入,避免一次性收取土地出讓金造成的收入波動過大。其次,降低首次拍賣的費用,可以減輕房地產開發企業的支付壓力,減小初始投入成本,可從一定程度上降低地價,并帶動房價下降,刺激購房需求,促進房地產開發的良性循環。再者,土地出讓金由一次性收取改為在一定期限內按比例分攤,可以使地方政府無法在短期內快速得到全部的土地出讓金,有效地遏制了地方政府的過度批地沖動。2.打破土地開發壟斷我國城市土地一級開發及其出讓都由地方政府掌控。在這個過程中,地方政府同時扮演了政策制定者與政策執行者的矛盾角色,容易與民爭利,導致諸多的弊端。特別是在廣大民眾對政府行為的監督能力較為缺乏的情形下,政府在土地開發上的違法違規問題屢見不鮮。我國城鎮土地所有權歸國家所有,該制度在短期內無法改變。因此,比較適合土地一級市場開發的具體做法是:制定詳細的房屋拆遷和土地征用辦法,充分保障被拆遷居民和土地被征用者的合法權益,在此前提下,由政府發包,公開招標,選取有競爭力的合適的拆遷執行人,并在政府的嚴格監督下執行拆遷。在土地拆遷完畢后再進行公開公正的掛牌拍賣,拍賣所得的超額收益按法律規定劃入國庫或地方財政。地方政府也應該逐步做到財政收支的民主化與透明化。3.協調好中央與地方的關系協調好中央與地方關系的具體做法是:把土地出讓金納入地方財政預算,嚴格執行土地出讓政策,對收支兩條線進行獨立管理。地方政府為了提高當地人民的生活水平,促進當地經濟快速發展,必須加強當地的基礎設施建設、吸引投資,土地的增值在很大程度上歸功于此。若只靠財政的一般預算收入難以支撐更多的基礎設施投資,地方政府因此容易陷入收不抵支的狀況,土地出讓金可以在很大程度上彌補收支缺口。因此,按照財權與事權相匹配的原則,地方政府應該成為土地出讓收入的最大受益者。如果中央強制要求地方政府上繳一定比例的土地出讓金,可能會導致地方政府失去將土地出讓金這塊“蛋糕”做大的積極性,加重中央與地方的“非合作博弈”,形成惡性循環。
(二)優化房地產稅收體系
完善的稅收制度應該包括流轉稅、所得稅和財產稅三大部分。目前我國的房地產稅收體系還不完善,對財產稅這一部分還未涉足,我國應適時推出物業稅,優化房地產收稅體系。物業稅又稱為財產稅或地產稅,征稅對象是土地、房屋等不動產,它要求不動產的所有者或承租人以不動產市場評估價值為基礎,每年繳納一定的稅款,若不動產的市場價值升高,需要繳納的稅款也要隨之提高。近年來,中央政府認識到物業稅對房地產市場宏觀調控的重要性,多次提及物業稅。2005年10月,中共中央十六屆五中全會在第十一個五年規劃的建議中提出“穩步推行物業稅”的理念。2009年5月,中國政府網公布了《關于2009年深化經濟體制改革工作的意見》,提出“今年將深化房地產稅制改革,研究開征物業稅”。物業稅的重要性可見一斑。2011年1月,國務院同意在部分城市進行對個人住房征收房地產稅改革試點,具體征收辦法由試點省、自治區、直轄市自行制定。為了體現社會公平和抑制部分地區房價的目的,我國應針對不同地區、不同用途的房地產分別制定差別比例稅率。在物業稅開征方面需要具體考慮四個方面:第一,由于歷史以及地理環境等原因,我國各地區的經濟發展不均衡,不同地區房地產業的發展水平參差不齊。各省級政府應該因地制宜對物業稅稅率規定一個浮動范圍,再由各地政府根據自身的居民收入水平和房地產業發展程度等具體情況確定合適的稅率標準。第二,物業稅率的制定應考慮房屋的使用類型,出租房屋的物業稅率應高于自住的房屋稅率,工商業用途房屋的物業稅率應高于住宅用途的物業稅率。第三,對新老地產區別對待,分別制定物業稅征收方案。老房是指已經一次性繳納了土地出讓金的房產,新房是指未一次性繳納土地出讓金的房產。不區分新舊,對所有的房產征收相同的物業稅不合理。對于老房,應該在一定時期內征收較低比例的物業稅,并逐步與新房并軌。第四,應考慮使用房屋的數量,區別對待擁有一套住房與擁有多套住房征收的物業稅率,房屋的物業稅率要隨著房屋套數的增加而增加。開征物業稅還需要中央政府和地方政府采取具體的配套措施:第一,要制定完善的法律法規和政策措施。于2007年開始執行的《中華人民共和國物權法》為物業稅的開征提供了法律保障�！段餀喾ā访鞔_規定:國家、集體、私人的物權和其他權利人的物權受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。《物權法》還特別指出,住宅建設用地的土地使用權在使用期限屆滿后可以自動續期,這使得民眾的財產權利得到了更大的保障。只有單位和個人的私有財產被法律肯定,單位和個人的財產所有權才能獲得保障。物權法的實施為我國物業稅的開征提供了法律基礎。當然,為了落實物業稅,各地還應根據本地實際情況制定詳細的征稅細則。第二,要完善房地產產權登記制度。我國境內擁有任何地區的土地使用權及房屋所有權的單位和個人都是物業稅的納稅人,為加強物業稅的征收,應該要求被征收物業稅的土地和房屋產權清晰、登記詳細完整。但是由于我國房地產的登記管理工作基礎薄弱以及歷史遺留問題較多,目前仍有很多企事業單位、部門的用房產權不清,難以確定合適的物業稅納稅人。我國應該完善房地產的產權登記制度,具體做法應從兩個方面入手:首先,建立一個覆蓋全國范圍的專業的物業稅信息系統。將房地產相關信息輸入該系統中,并對之進行專業的信息統計與分析,其中要特別注重對房地產信息的分類統計,從多個有現實意義的角度將房地產劃分為不同的類型,方便物業稅的區別征收。其次,要加強房地產的信息搜集,要求個人及時申報,并輔以適當的獎懲措施進行激勵。除實行個人申報制度以外,物業稅的征管部門還應組織專門的隊伍進行房地產信息的調查與搜集,以便補充和更新物業稅信息系統中的信息。第三,要建立和完善土地以及房屋的評估體系。物業稅的稅基與土地和房屋的市場價值或評估價值密切相關,因此對土地和房屋的評估是否合理直接影響物業稅的有效性,建立健全的土地和房屋評估體系是物業稅成功實施的關鍵環節。具體措施包括三個方面:首先,應設立專門的評估機構,并獨立于稅務機關,以保證評估的公正性。地方政府可以從財政上給予評估機構一定的資金支持。其次,要通過立法來明確規定房地產評估的程序、各方的職責范圍和法律責任等,確保評估過程的公正、透明。最后,要加快培養一批專業素質過硬、經驗豐富、有職業操守的房地產評估師,為房地產評估體系的正常運轉提供有力保障。
(三)建立分級補貼制度
目前,我國住房補貼的覆蓋面窄,各地享有住房補貼的人口比例低,其中又以公務員階層享受的補貼多。隨著住房分配貨幣化改革的深入,應把目前政府對保障性住房的建設補貼逐步轉化為對中低收入家庭的直接貨幣補貼,具體可按照家庭收入水平的不同實行有區別的分級補貼,當受益者的收入提高到一定的階層時,政府再適時停止補貼,避免補貼的固定化和永久化。這種直接對家庭進行補貼的制度比起建設補貼有許多優點,它可以直接轉化為消費者的福利,而不會轉化為生產者剩余或產生效益流失,還可以避免對高收入家庭的溢出效應,大幅提高補貼資金的使用效率。由于各地的經濟發展水平和財政收入規模差距較大,地方政府應根據自身財力狀況制定適合本地區的分級補貼制度。中央財政也應該對欠發達地區居民的住房進行一定比例的貨幣補貼,減輕當地的財政負擔。
(四)加快廉租房建設
滿足人們最基本的居住需求是政府的一項重要責任,由政府出資建設廉租房是履行此責任的重要方面。對于一些收入較低的困難群體,地方政府應為他們提供滿足最基本居住需求的廉租房,盡量做到覆蓋所有符合要求的人群。由于經濟適用房的申請容易存在造假現象,分配過程中容易存在腐敗問題,使得經濟適用房的申請和分配難以做到公平公正。隨著廉租房建設規模的不斷擴大,經濟適用住房應慢慢地退出歷史舞臺。地方政府應將原本用于經濟適用住房的土地和資金轉向廉租房建設,逐步實現保障重心的轉移。廉租房是一種救助性的保障性住房,只需要保障困難群體最基本的住房需求即可,因此應對廉租房的建設標準嚴加控制。具體做法是,廉租住房套型建筑面積應控制在50平方米以內,室內外裝修只要滿足居住要求即可。
(五)設立國家住房開發銀行
前幾年,政府在保障房(包括廉租房和經濟適用房)建設上投入不足,導致許多低收入家庭居住困難。近些年,政府意識到了保障房建設的重要性,加大了對保障房的投資力度。2011年,國務院要求在年內開工建設1000萬套保障性安居工程;2012年,國務院要求全年開工700萬套以上保障性安居工程住房,竣工500萬套以上。根據規劃,國務院要求在“十二五”期間,住房保障的覆蓋面要達到20%,也就是至少有5000萬人口納入住房保障體系。如此巨大的保障房建設將需要巨大的資金,完全靠中央政府與地方政府的財政撥款難以籌集足夠多的建設資金。另一方面,中央政府與地方政府的財政撥款受當年財政收入的影響很大,政府領導人的意圖也會影響到財政撥款的額度,這樣會導致每年的財政撥款出現一定的波動,不一定能滿足每年的保障房建設需要。保障房建設資金的籌集應該采取政府撥款與市場籌款相結合的方式進行。具體做法是:在市場籌款方面,我國應借鑒國家開發銀行的成功經驗,由財政部在國內資本市場上發行國債籌資本金成立國家住房開發銀行。②國家住房開發銀行成立以后,通過在國內外資本市場發行債券籌集資金,然后按照一定的比例將資金投入到中央政府與地方政府共建的保障房建設工程中去,所得的經濟適用房出售的部分收入和廉租房租賃的全部收入用于償還債券的本息。國家住房開發銀行的設立可以大大緩解中央政府與地方政府的財政壓力,以市場化的手段吸引社會資金參與保障房建設。
(六)允許地方政府自行發債
在現行財政體制中,《預算法》規定地方政府不得發行地方政府債券,地方政府若想發行債券,只能通過財政部代理發行。這種制度規定使得地方政府的融資能力受到很大制約,迫使地方政府通過成立融資平臺變相融資。近幾年隨著政府保障房建設支出的加大,地方融資平臺的負債率過高,潛藏著巨大的債務違約風險。到目前為止,只有上海、浙江、廣東省和深圳市獲批開展地方政府自行發債試點,③全國其他地方政府尚不被允許自行發行債券。其實,我國絕大多數省份已具備自行發行債券的實力,與其繞彎通過財政部代理發行,不如由地方政府根據自身情況自主決定債券的發行時間和發行規模,財政部只要適當監管約束地方政府亂發債的行為即可,現行的刊發制度已越來越不適應地方政府日益增加的財政支出需求。④允許地方政府自行發行債券是大勢所趨,越早實行越能解決地方政府對土地財政的過度依賴。具體做法是:修改《預算法》的相關規定,從法律上賦予地方政府自行發債的權利,同時明確財政部的監管職責。
(七)土地使用權完全市場化
我國的基本制度是社會主義制度,全部土地實行社會主義公有制,即全民所有制和勞動群眾集體所有制,國家代表全體勞動人民占有屬于全民的土地,行使占有、使用、收益和處分的權利。由于土地的所有權屬于國家和集體,任何單位和個人無權擁有土地的所有權,只能有償獲得國有土地的使用權,而且還有一定的年限。⑤在中國特色的土地制度中,政府是土地的唯一供給者,是土地的壟斷者,⑥而土地需求者的數量無窮多。在這種情況下,雖然我國實行了土地招標、土地拍賣、掛牌出讓制度,政府仍然是影響土地使用權價格的決定性力量。在地方財政收入不足以支出必要的城市基礎設施建設和民生工程的情況下,為了獲取更多的土地財政收入,地方政府有很大的動力直接推升或默許開發商哄抬土地價格,這也是房價“漲快跌慢”的主要原因。解決這種困局的具體辦法是,在不改變土地社會主義公有制的前提下,將土地的使用權完全市場化(先按照公平公正的原則分配給個體和法人,再由個體和法人進行自由交易),從而形成完全競爭的有效市場,由市場均衡力量決定土地使用權價格。政府不再作為土地市場的唯一供給者,而僅是土地所有權的名義擁有者,只要負責監督土地使用權市場的交易秩序與交易行為即可。
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