發布時間：2021-08-14所屬分類：經濟論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：文章總結了甘肅財政在助推鄉村振興戰略實施第一階段脫貧攻堅工作中好的經驗和做法，剖析了扶貧資金管理中存在的問題，并以問題為導向，提出了鄉村振興第二階段資金投入、使用和績效監管方面的政策建議。 關鍵詞：積極財政政策脫貧攻堅鄉村振興扶貧資金
摘要：文章總結了甘肅財政在助推鄉村振興戰略實施第一階段——脫貧攻堅工作中好的經驗和做法，剖析了扶貧資金管理中存在的問題，并以問題為導向，提出了鄉村振興第二階段資金投入、使用和績效監管方面的政策建議。
關鍵詞：積極財政政策脫貧攻堅鄉村振興扶貧資金
一、研究背景
財政先于國家而產生，是一個古老的話題。財政形成之初的職能定位就已經打上了公共分配的烙印。無論古代、現代，人們談論的財政通常都指國家參與社會資源和財富的初次、二次分配行為。
西方公共財政理論經兩個多世紀的發展，從亞當·斯密將公共支出與市場失效相聯系開始，到19世紀80年代奧意學者將邊際效用論運用到財政領域，逐步形成了系統的公共產品理論經濟學基礎，后經威克塞爾、林達爾、庇古、凱恩斯等人的發展而得以完善和定型。西方公共財政理論是在數百年的市場經濟發展中不斷探索和總結，經歷了市場有效——市場失效——公共或國家的介入——公共財政的產生、存在與發展這一系列的歷程，且始終是圍繞市場經濟這一基本的經濟發展條件和環境展開分析和總結。財政支持社會基本公共服務均等化的理論依據來自以霍布森、庇古、勒納、布坎南等為代表的西方經濟學家的福利經濟學。福利經濟學主張社會成員的收入應當均等化，而實現均等化的途徑和手段就是通過公共財政的稅收和補貼方式將富人的部分收入轉入窮人手中，最終增加社會福利。
由于財政本身所具有的公共天然屬性，即使是在計劃經濟時期，財政分配也是公共財政分配行為。囿于計劃經濟的制約，解放后到改革開放前中國財政的本質特征主要體現為“國家大一統分配”，即全社會的收入和支出都由國家統一分配，即“統收統支”的財政體制。中國開始引進和研究公共財政始于上世紀80年代經濟改革開放之初，市場除軍工、航天航空、糧油等涉及國家安全和國計民生的領域外，其余逐步放開，政府對企業進行放權讓利，集體經濟和私營經濟開始釋放活力，商用、民用商品價格由市場調節，“看得見的手”調節市場開始失靈。21世紀初中國財政學者大量使用“公共財政”這一名詞，旨在區別市場經濟條件下的國家(或政府)分配的公共性，因為金融部門、企業和家庭都有金融和財務的分配和管理(“Finance”譯為金融、融資、財務管理等多個中文含義)。著名財政學專家、教育家、經濟學家鄧子基對公共財政和國家財政有過概括性地論述：“國家財政與財政是一致的，財政就是國家財政，國家財政也就是財政;而公共財政特指市場型的財政，因此，國家財政包含公共財政，公共財政是財政或國家財政的從屬概念或者說是子概念。”無論是國家財政、財政或是公共財政，其國家分配的本質不會發生大的變化。財政的產生雖然先于國家，但從財政存在的最終本質屬性分析，國家與財政是相互聯系，互為存在條件，沒有無國家的財政，也沒有任何財政可以離開國家而存在，更無沒財政的國家和政黨可以長期存在下去。國家財政作為一個一般范疇，可以涵蓋公共財政范疇。
凡百庶政，非財莫舉。中國古代思想家對財政是治國理政的物質基礎這一論斷就有過深刻地闡述。歐陽修《本論》有云：“足天下之用，莫先乎財;系天下之安危，莫先乎兵。”蘇轍《欒城集·上皇帝書》記載：“財者，為國之命而萬事之本。國之所以存亡，事之所以成敗，常必由之。”
德惟善政，政在養民。中國古代治國和理財思想中就已經有社會財富和民眾享受福利均等化的思想，其思想的精髓體現在“均”、“和”、“安”，反映出古代君主和思想家治國理政、理財的深刻思想內涵。《論語·季氏第十六》有曰：“丘也聞有國有家者，不患寡(當作‘貧’)而患不均，不患貧(當作‘寡’)而患不安。蓋均無貧，和無寡，安無傾。”法家也認為公平本乎天道自然“:天公平而無私，故美惡無不覆，地公平而無私，故小大莫不載。”墨家認為“人無幼長貴賤，皆天之臣也”，都應得到財富分配和人格方面的平等照應。
民為邦本，本固邦寧。商周時期的“井田制”、春秋時期魯國“初稅畝”、戰國時期商鞅變法、漢代桑弘羊平準制、北魏李沖三長制、孝文帝均田制和租調制、唐代楊炎“兩稅法”、宋代王安石開源節流財稅變法、明代張居正“一條鞭法”、清帝雍正“地丁銀”等財稅制度改革，都是通過調整和完善財稅體制，重新分配地主、封建官僚等既得利益團體與底層百姓之間農業生產資源和收益，促進國家經濟穩定發展和社會安定和諧。
黨的十八屆三中全會指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱�？茖W的財稅體制要圍繞更好保障和改善民生，促進社會公平正義;優化資源配置，維護市場統一，推進基本公共服務均等化;改革收入分配制度，促進共同富裕，實現國家長治久安。這是黨和國家首次對財政職能作出全面、準確、精要、權威的概述，首次將財政職能提高到國家治理的層面。
民之生，當以財富資源為本。然世間財富均有限，此多彼少，此費彼消。社會財富向一小部分人集中，大多數民眾則無以分享經濟發展帶來的成果，富者愈有，窮者愈貧，最終阻遏社會消費，影響經濟發展和社會穩定。公共財政體制改革的目標和方向就是實現“均無貧”，實現財富分配在相同相類的人群中大體均等，降低和消除廣大民眾特別是農村貧困群眾因貧窮而引發的怨恨，為“和”打下堅實的物質基礎。而后實現“和無寡”，民心和順，人際和睦，社會(國內國際)和諧，環境和美，人民愛黨愛國，團結協作，不愁財富和人力缺少，百姓干事創業信心百倍，為“安”創造良好的社會氛圍。
“務農重本，國之大綱。”鄉村振興戰略是黨的十九大提出的關于鄉村發展的國家戰略，這不僅凸顯鄉村在國家現代化建設中的重要地位，也是新時代解決“三農”問題的關鍵所在，對全面建成小康社會和社會主義現代化強國具有里程碑意義。鄉村振興戰略的總目標就是要實現農業農村現代化，堅持農業農村優先發展的總方針，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，從全局和戰略高度處理工農、城鄉協同發展關系，加快補齊農業農村發展短板，推進城鄉同步、協調、和諧、融合、平等發展。《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》明確了“三步走”的階段性目標和任務：第一步(2018—2020年)，脫貧攻堅撥窮根，解決溫飽奔小康;第二步(2021—2035年)，特色產業保成果，融合發展縮差距;第三步(2036—2050年)(遠景謀劃)，文化振興提高度，精神文明促和諧。
二、財政助推脫貧攻堅的主要做法
《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》“三步走”的第一步就是從2018年到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障;同時實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。甘肅屬于欠發達省份，由于自然、歷史等原因，經濟社會發展長期滯后，主要經濟和財政收支指標在全國排名靠后。財政收入總量小、人均水平低，自給能力弱。2019年，全省一般公共預算收入850.5億元，不到全國地方收入的1%;人均財政收入僅為3213元;財政自給率只有21.5%，86個縣(市、區)中有34個低于10%。全省86個縣中有58個納入國家集中連片特困區，17個省定插花貧困縣，是全國實施鄉村振興戰略任務最重的省份，也是完成脫貧攻堅任務難度最大的省份。
2018年以來，甘肅各級財政部門勇于擔當，咬定目標，知難而上，千方百計籌措扶貧資金，持續加大財政投入力度，引導撬動金融資金支持扶貧，全力以赴助推打贏脫貧攻堅戰。
(一)完善體制——當家理財各知難
理論上“建檔立卡”貧困戶的扶貧支出責任主要在市級和縣級財政，但甘肅脫貧攻堅任務最重的市、縣其財力也是最薄弱的，一些貧困縣的自有財力都不能維持本縣基本運轉，完全沒有承擔精準扶貧這一重要事權相對應的財力。省級財政堅決扛起政治責任，根據甘肅省情，財政事權與支出責任劃定在變中求通，通中尋變，主動承擔縣級精準扶貧支出責任，優化省內橫向、縱向財力分布格局，加大對貧困縣(區)的轉移支付力度，重點增加脫貧攻堅政策相關的涉農扶貧專項資金投入。2016-2020年，全省財政專項扶貧資金、其他涉農整合資金(除納入整合的財政專項扶貧資金)、政府一般債券、土地指標跨省域調劑收入、東西部扶貧協作等可用于脫貧攻堅的資金總額達1881.14億元，年均增長30.96%。2016-2020年，省級預算累計安排財政專項扶貧資金230.75億元、年均增長46.62%，占中央到省資金的52.6%(見圖1)。“十三五”期間，甘肅省地方財政專項扶貧資金投入與中央專項扶貧資金投入比例達到0.9:1，地方財政專項扶貧資金投入占地方一般公共預算收入的比例從2015年的3.4%增長到2020年的13%。
(二)節用裕民——擠出“余糧”濟窮困
正統不必常相繼，事異則備變。打破基數概念和支出固化格局，實施零基預算，所有預算支出均以零為基點，一切從實際需要與財力可能出發，按輕重緩急和成熟度確定優先等次，逐項審議預算年度內各項支出內容的必要性、合理性及其開支標準，推進公開、透明、科學的現代預算制度改革。
硬化預算約束，嚴格執行本級人民代表大會批準的預算，除應急救災支出、疫情防控外，預算執行中不得追加預算。確需追加的重大緊急增支事項，事前須開展項目評審認證和財政承受能力評估。堅持“資金跟著項目走”，無項目支撐，不安排預算支出。加大預算安排與結余結轉統籌力度，嚴控“三公”經費，確保一般性公用支出可壓盡壓、應壓盡壓。堅持過“緊日子”、“苦日子”思想，壓緊壓實部門運轉和事務性支出，嚴控公務運行、維修購置、獎勵性補貼等支出，對不該開支或不必開支的事項，堅決不列支出。堅持“壓一般、保重點”的原則，將壓減的一般性公共支出全部安排用于脫貧攻堅相關的專項預算支出。
(三)聚焦靶心——財政資金使用保精準
在資金安排上，聚焦深度貧困地區，將扶貧資金向“兩州一縣”和省定深度貧困縣傾斜。財政專項扶貧資金投入重點向深度貧困地區傾斜，安排到深度貧困縣財政專項扶貧資金不低于當年資金的50%。2018-2020年，安排“兩州一縣”和其他18個省定深度貧困縣財政專項扶貧資金397.72億元，年均增長19.26%，占全省專項扶貧資金的65.3%;其中“兩州一縣”166.4億元，年均增長19.59%，占全省專項扶貧資金的27.31%。在資金使用上，著力支持產業發展、就業、危房改造、人飲安全、易地搬遷、鄉村道路建設等底線任務能如期順利完成。嚴把精準統籌方案審查關，對與脫貧攻堅任務關聯度不高的“搭車”、提標及“負面清單”項目一律剔除，從源頭上防止項目安排不精準、資金使用不合規的問題。
(四)財金聯姻——財政杠桿撬金融
輸血可以救急癥，造血才能除病根。甘肅財政充分發揮財政資金杠桿作用，找準支點，集聚合力，協同構建機構覆蓋所有市州、服務覆蓋所有縣區的政府性融資擔保體系。從2015年開始，甘肅省財政廳與金融部門主動對接，共同實施扶貧小額信貸(時稱“精準扶貧專項貸款”)，為全省建檔立卡貧困戶發展產業增收脫貧量身定制信貸產品，即“5萬元以下、3年期以內、免抵押免擔保、基準利率放貸、財政全額貼息、建立風險補償金”。經過各級各部門的共同努力和金融機構的積極參與，到2017年底，全省為符合條件、有發展生產意愿的貧困戶累計發放扶貧小額信貸437.58億元，惠及96.8萬建檔立卡貧困戶，覆蓋面達到98%以上，有效激發了貧困群眾發展生產、增加收入的內生動力。甘肅財政在實施扶貧小額信貸中，聚焦“放的準”，貸款對象主要是建檔立卡貧困戶，確保建檔立卡貧困戶全覆蓋;“用得好”，增強貧困群眾發展內生動力;“管得住”，解決扶貧小額信貸突出問題;“收得回”，防范化解扶貧小額信貸風險;“可持續”，推動扶貧小額信貸高質量發展。經過各級各部門的艱辛努力，截至2019年底，全省累計收回貸款239.29億元，續貸195.8億元，余額198.29億元，逾期貸款2544萬元，逾期率0.13%，逾期率控制在國扶辦要求的3%以內，也遠遠低于監管部門的控制目標。
(五)盤活存量——清淤疏堵引活水
甘肅財政積極推進體制機制創新，協同12個省級項目資金主管部門，把目標相近、方向類同的涉農資金統籌整合，按分配給貧困縣的資金增幅不低于該項資金全省平均增幅的要求，不以部門專項規劃、約束性任務為由限制貧困縣統籌整合資金，不考核貧困縣約束性任務完成情況，切塊下達涉農資金，“不戴帽子、不跟任務”下達貧困縣區，因地制宜、自主安排，徹底為貧困縣資金使用松綁增效。組織貧困縣認真編制涉農資金整合方案，做到“因需而整”、“應整盡整”，盡可能“大類間打通”、“跨類別使用”;堅持“底線”、“紅線”原則，不得用于“負面清單”事項。會同扶貧辦分片區舉辦培訓班，切實提高貧困縣工作人員業務水平，夯實嚴格執行涉農資金整合政策基礎。堅持整合涉農資金使用“雙審”機制，財政部門審查資金來源和使用范圍，扶貧、農業農村、發改、水利等11個行業部門審查項目安排情況，每年3月、8月分兩次對75個貧困縣的涉農資金整合方案進行逐縣審查，指出問題，反饋意見，督促貧困縣及時修改完善方案，夯實整合資金精準使用的工作基礎。2016-2020年，甘肅省財政廳督促指導75個貧困縣整合農業生產發展資金、土地整治資金、水利發展資金等中央17項、省級12項涉農資金922.18億元，整合率達到74%(見圖2)。其中用于貧困縣種植、養殖、光伏等農業生產發展459億元，危房改造、農村飲水安全、農村道路等農村基礎設施建設460億元。同時，調整地方政府一般債券資金使用結構，加大一般債券對脫貧攻堅任務的支持力度，深度貧困縣按不低于60%的比例將省級下達的一般債券額度安排用于脫貧攻堅項目。2018—2020年，累計安排一般債券199.77億元(2018年66.4億元，2019年72.9億元，2020年60.47億元)。落實土地增減掛鉤結余指標跨省調劑政策，籌措資金全力支持脫貧攻堅。貧困縣將土地指標跨省域調劑收入重點用于脫貧攻堅，未完成脫貧攻堅任務的縣區，不得安排用于與脫貧攻堅無關的項目。2019—2020年共落實土地指標跨省域調劑收入111.1億元。
(六)堵泄防漏——強化監管保安全
扶貧資金量大面廣、點多線長，監管難度大，必須織密織牢監管網，確保安全運行。甘肅財政緊緊圍繞扶貧資金預算、分配、使用、管理、績效評價和監督檢查各環節，扎緊織密制度“藩籬”，厘清職責，靠實責任。
“誰主管專項、誰分配資金、誰負責監管”、“誰使用資金、誰負責績效”，從省級到鄉村，逐級、逐部門明確扶貧資金使用管理職責，規定對資金管理過程中可能出現的58種情形進行問責，構建分工明確、上下聯動、協同監管，覆蓋預算安排、資金撥付、績效評價、監督問責等全過程的監督管理機制，為扶貧資金規范有效使用立下“鐵規矩”、劃出“硬杠杠”。
分片包抓、限時撥付、“周調度、旬報告、月通報”約談、資金撥付動態監控、公告公示，一項項行之有效的制度運轉起來。“花錢必問效、無效必問責”，強化行業主管部門績效管理主體責任，指導督促行業部門科學規范合理設定項目績效目標，認真做好扶貧項目資金績效評價和結果公開，提高資金使用效益。緊盯農戶手中的“一張卡”，開展“五查五看”，全面開展專項治理，對貧困縣財政專項扶貧資金和涉農整合資金開展中期績效評價，督促貧困縣加強扶貧資金使用監管，規范管好資金運行的“最后一公里”，做到“陽光扶貧”、“廉潔扶貧”。
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三、財政資金管理中存在的主要問題
(一)專項扶貧資金總體投入不
脫貧攻堅有明確的任務時間表，盡管甘肅省級財政千方百計籌措資金，但面對貧困縣多、貧困程度深、扶貧資金需求量大面廣的省情，本就薄弱的省級財力仍然無法完全解決所有貧困縣的資金需求。部分市縣政府行業主管部門在資金整合中不能嚴格執行方案要求而如期如數整合資金，東拼西湊，“拆東墻補西墻”，有的縣承諾配套、整合的資金缺口很大，導致建檔立卡貧困戶的到戶產業補貼資金落空。
(二)部分財政專項扶貧資金支出進度慢、個別專項資金滯留在撥付環節時間過長
由于北方施工季節與專項資金審批撥付進度在時間上并非同步，有些項目單位因準備不充分，沒有按時完成招投標和審批工作而延誤開工，進而影響資金撥付進度;有些年底無法開工的項目，資金要結轉到次年才能撥付，形成預算資金與施工進度的“時間差”，導致個別專項資金滯留。異地搬遷、水利設施建設、道路交通等基建項目的開工審批涉及到多個行業主管部門，辦結各種審批手續也直接影響項目資金的撥付進度。
(三)部分專項資金整合率不高，使用不夠精準
市縣行業主管部門還沒有完全打破利益“藩籬”，資金分配部門化、碎片化、“撒胡椒面”等問題在基層管理部門依然存在。一些項目資金有中途變更數額或用途、隨意壓減預算、使用不精準等問題。
(四)扶貧資金管理不夠規范
貧困縣因人員編制緊缺，有些鄉鎮沒有財政所，鄉鎮財政業務由縣(區)財政局代管，項目資金直接撥到鄉鎮、村社基層組織，沒有專業的財務機構指導和監督，而這些鄉鎮、村社基層組織自身缺乏財務管理水平和經驗，不了解相關的財務管理制度，財會賬務設置不全，有的甚至沒有正規的財務賬目，資金使用中存在撥付不及時或不按項目施工進度而提前撥付、超規定報銷支出費用、損失浪費等問題。
(五)財政資金引導作用發揮不夠充分，財政融資方式還顯單一
除財金聯姻打造小額扶貧貸款外，甘肅各級財政部門在引導社會資本投入扶貧開發、引進“PPP”合作項目、創新農業保險項目等方面的職能作用發揮尚不夠充分。——論文作者：王生國
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