發布時間：2014-08-26所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：民用資源征用不是買賣合同，不是租憑合同，合同中體現的公平對價等較高要求不是征用中強調的重點。因為，在補償這一點上，掌握強制力的政府和軍隊與被征用者的地位實際上是不對等的。在強制力的保障下，真正影響民用資源征用決策的是對被征用者的補償
摘要：民用資源征用不是買賣合同，不是租憑合同，合同中體現的“公平對價”等較高要求不是征用中強調的重點。因為，在補償這一點上，掌握強制力的政府和軍隊與被征用者的地位實際上是不對等的。在強制力的保障下，真正影響民用資源征用決策的是對被征用者的補償，如果堅持讓政府或軍隊為資源征用所取得的一切資源向受損失者支付補償(即完全補償或公平補償)，會使政府財政壓力過大，征用失去其本來意義。根據政府財力、社會形勢、戰爭或緊急狀態影響“適當”決定補償才是合理的。
一、國防征用補償原則立法完善
補償前的限定語選擇。我國資源征用補償法律上有不同表述：有“給予適當補償”的規定。例如，我國《國防法》第48第2款規定：“縣級以上人民政府對被征用者因征用所造成的直接經濟損失，按照國家有關規定給予適當補償。”《民用動力國防動員條例》第39條：“擁有或者管理民用運力的單位和個人，因履行民用運力國防動員義務造成的下列直接財產損失，由中央財政和縣級以上地方各級財政給予適當補償”;有“給予補償”的說法，如《國防動員法》第58條：“……以及因征用造成直接經濟損失的，按照國家有關規定給予補償;”有“應當給予補償”的表述，如《物權法》第44條：“……單位、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償”;有“相應補償”表述，如《戒嚴法》第17條規定：“……前款規定的臨時征用物， 在使用完畢或者戒嚴解除后應當及時歸還; 因征用造成損壞的， 由縣級以上人民政府按照國家有關規定給予相應補償。”此外，學者們還提出了“公平補償”的建議。
雖然用語區別細微，但作為一項原則來說，慎重選擇，統一使用在立法上是必要的。否則一字之差就可能謬之千里，在具體法律規定中， 完全補償對其數量和質量要求最高， 充分補償次之， 合理補償、正當補償和公平補償居中， 適當補償和相當補償是一種較低程度的補償。筆者認為，使用“應當給予適當補償”比較合適。“應當給予”強調必要性，選擇唯一性。資源征用后，補償多少可以不考慮，但有補償是肯定的。補償不是可選地，而是征用機關必須的義務，相對人天然的權利。“適當補償”強調補償的相對性。
另一方面，及時平等理念的滲透。民用資源征用的本質決定了其只能是較低程度的一種補償，但低補償不意味著補償可以慢、可以拖。人們出于對國家的熱愛和真誠，可以接受不對價的補償，相應地，作為政府就更應該不論國籍、不論身份、不論多少地及時給予，以回應組織和個人對國家的支持。對于“及時”要求在大部分法律中已有體現，我國《防震減災法》第38條規定：“因救災需要，臨時征用的房屋、運輸工具、通信設備等，事后應當及時歸還。”對于“平等”要求立法中強調的不多。在現代征用資源所有者范圍廣、情況復雜的條件下，強調無論是公有制單位，還是集體、個體、私人、合作和股份制單位，只要配合、履行了資源征用義務，都應當一視同仁地給予適當的補償。
綜上所述，民用資源征用原則可以總結為：“應當及時、平等地給予適當補償”。
二、國防征用補償范圍立法完善
確立了對被征用人應當及時、平等地給予適當補償后，下一步需要確定在此原則基礎上，可以給予哪些補償，即補償范圍的探討。理論上來說，只要是由于國家的正當、合法行為而導致損失的;只要是造成損失的行為是為了國家和社會整體利益而做出的;只要是這種損失是受損人為了國家和社會整體利益而負擔的特別損失，其他一般社會成員并沒有遭受這種損失，都應補償。法律規定上來說，我國目前沒有法律法規就資源征用補償范圍和類別作出統一規定，許多行政補償活動是在法外進行的，既分散又不規范，還容易出現后遺癥。其中法律規定比較明確的是《民用動力國防動員法》第39條第2款中的列舉，此外，其它立法中大都沒有明確列舉。對于此點，筆者認為，對哪些資源征用就對哪些資源補償，在可征用資源明確列舉的前提下，補償范圍可以不在通過列舉的方式明確種類。但在大類上應該界定，有學者提出以引起補償的原因來做大類劃分的觀點，筆者比較贊同，認為我國動員補償的范圍應主要包括：“因戰爭動員而引起的補償;因軍事演習或非戰爭軍事行動而引起的補償;協助執行軍事任務或為維護、保障國防利益而受損的補償。”①該種分類的補償范圍界定簡潔清晰，同時便于依據不同原因造成的征用損失有區別的給予補償，在補償標準的分析中很有借鑒意義。在補償范圍法律規定實體問題中，范圍是否包括預得利益損失是立法完善中值得關注的問題。
民用資源征用的補償范圍是實際損失，還是預得利益損失，或者二者兼而有之，目前在學術界存在分歧，世界很多同家的實際做法也各不相同。一種意見認為，動員征用補償一般以直接現實的損失為限。我國的《民用動力國防動員法》如此，法國的《總動員法》第23條同樣強調：“由于征用所應支付之賠償，僅按長時間或臨時占用所以造成被征用者之實際損失為準，并以征用當月之價格計算之，而不按業主自由經營所可獲得之收益及因投機或壟斷或因其他一切戰時因素或國際緊張局勢所形成之畸形這高昂價格計算之。”另一種意見認為，應當包括實際損失和預得利益損失。認為既然預得利益是相對人在被征用的同時能夠合理預見到的利益，那么就應列入賠償范圍。還有意見認為，應根據平時和戰時區別補償，平時按商業運作模式的標準執行，戰時則只補償直接經濟損失。
以上觀點都有其合理性，筆者支持在民用資源征用補償時應以直接實際為準。理由如下：第一，直接實際損失便于計算。資源征用強調效率，這一點原因就足以決定補償應以直接實際損失為限。預期可得利益的計算繁雜、主觀性強，拖延時間這一切都不適合出現在應戰應爭中。而且，預期可得利益加入賠償也會給一部分人提供侵吞國家財產的空間。第二，預期利益損失是私法中理念，不適用于公法。預期利益損失是指當事人一方違反合同或故意、過失地損害他人財產或財產權利，使權利人(也即受害人)在正常情況下本來可以實現和取得的財產利益未能實現和取得，或者由于損害行為而減少。該種性質的損失是民法中常用，是私法概念，在資源征用的公法領域不適合。第三，雖然在民用資源補償中不承認預期利益損失，但可以通過其它方式適當加大補償。如果預期利益損失較大，可在直接實際損失的基礎上按一定比例范圍增加，以一種直接實際損失加成的方式出現更好，但這種加成的比例范圍應由國家規定，賠償義務人自由裁量。最后，賠償范圍排除預期利益損失，也有利于在立法中確定一些不得請求賠償的情形，這一點在下面具體分析。
綜上所述，民用資源征用賠償應僅針對與資源征用行為有直接因果關系的實際物質損失，不包括可能會產生的經濟損失，更不包括精神損失和心理傷害等。
三、國防征用補償方式立法完善
民用資源征用補償方式立法完善的趨勢是更靈活和更多元。民用資源征用補償方式可以更靈活，這種靈活性可以看作是民用資源征用的一種優勢，比起租賃來說，租賃是要求貨幣方式地交換，在對價上遠沒有征用的補償方式靈活。就我國目前立法分析，在補償方式選擇上已經有了五種方式可供選擇�，F有補償方式有：(1)返還補償。(2)恢復原狀補償。(3)貨幣補償。即直接經濟補償，這也是資源征用中最常見的補償方式。(4)實物補償。實物補償也就是以同等條件或者性能的實物來彌補被征用人損失的補償方式。(5)撫恤補償。撫恤補償主要針對征用勞動力的情形。如《民用運力國防動員條例》第41條。撫恤補償在《陜西省民用運力國防動員辦法》、《黑龍江省民用運力國防動員辦法》等地方性法規也都有類似規定。筆者建議可在立法中考慮以下補償方式方法：
第一，新增政策類補償。政策類補償是指國家以傾斜性政策照顧的方式來補償在資源征用過程中利益受損的被征用人。政策性傾斜的具體方式可以有很多種，如政策優惠、稅收減免、資金照顧(低息免息貸款)、晉級晉職、給予被征用人選擇入伍的權力②等都是可以考慮的補償方式。這些方式雖然不會直接補償被征用人相應的貨幣，但對其又存在吸引力，甚至某種情況下，政策類補償的吸引力要遠遠大于直接的貨幣補償。而國家節省下來的資金又可用于更需要的地方，對雙方來說是一種雙贏的局面。
第二，擴大替代類補償。替代類補償是指不以直接的貨幣對被征用人進行補償，而是以可替代的其它方式進行補償。我國現行法律規定的實物補償就是替代類補償的一種方式。除此之外，其實還有其它的替代類補償方式可供選擇，如可以考慮以債券的方式補償，或者分配被征用人所在國有企業股權的方式進行補償，或者給予被征用人社會保障安置等等。在立法中擴大替代類補償方式提升了被征用人更大地補償方式選擇空間，有利于被征用人結合自身實際情況，實現資源征用補償利益最大化。替代類補償方式越多，尤其戰時征用補償中可供國家騰挪的余地就越大，可以避免、延緩迫不得已情況下無償征收情況的出現，使對被征用人更有利地有償征用能存續更長地時間。此外，除了物質利益補償外，征用補償還應重視精神獎勵作用，比如，可以通過對個人授勛、授獎、評功，對機構授匾、授稱號、評功，以及對資源征用中的突出事跡進行宣傳報道，肯定其行為價值、帶動全社會積極參與。
第三，引入逐步補償方法。現行的補償大都是一次到位，在平時緊急情況或國家財力充足時，資源征用在事后一次到位的補償方法對各級政府來說壓力不是很大，但如果在大規模戰時，或平時應急情況涉及省份多、需要征用資源量大時，再單純地用一種方法來補償對政府的壓力會呈幾何數遞增。因而在資源征用立法中引入逐步補償方法就是一種必要的選擇。例如，在戰時，應當視戰爭的規模、戰爭對綜合國力的影響以及戰后經濟恢復情況等具體因素確定逐步補償計劃，在戰后在一定期限內，分批次、分范圍的逐步補償被征用人資源成本。
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