發布時間：2014-08-19所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：合理開發和利用地下空間是順應時刊發展的需求，為了更好地利用地下空間，必須對地下空間利用進行有計劃地、安全地管理，立足長遠利益的問題，避免盲目開發和資源浪費。因此，地下空間權管理制度的建立和管理水平的提高，對于地下空間的開發利用有至關
摘要：合理開發和利用地下空間是順應時刊發展的需求，為了更好地利用地下空間，必須對地下空間利用進行有計劃地、安全地管理，立足長遠利益的問題，避免盲目開發和資源浪費。因此，地下空間權管理制度的建立和管理水平的提高，對于地下空間的開發利用有至關重要的意義。
一、我國地下空間權管理的價值分析
(一)戰略價值的體現
我國地下空間利用始于20世紀50年代的地下防空設施工程，是我國防范敵人突然襲擊、減輕空襲危害的戰略需求，這是傳統意義上的地下空間權管理的戰略價值。隨著時間的推移，人防工程逐漸走上了正規化、科學化的軌道。新建的人防工程除了兼顧戰時防空的需要，也綜合考慮了經濟建設、城市建設和人民生活的需要，從單一的戰備功能，轉變為發揮戰備效益、社會效益、經濟效益。
(二)現實價值的體現
我國《物權法》第136規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。這是我國首次在基本立法中體現地下空間權制度。充分利用并科學管理地下空間，具有重要的現實價值。其主要表現在兩個方面：其一，如何充分利用土地資源，實現資源的有效利用。為了緩解土地資源日益匱乏的壓力，地下空間的利用形式呈現多樣化，如地下商場、地鐵、排水管道等。不但促進土地資源的充分利用，也具有不可忽視的經濟價值。其二，如何科學地管理地下空間權，維護生態和社會的可持續發展。制定科學的、有效的地下空間權管理的制度，對承認生態價值，構建生態型的地下空間權，具有現實意義。
(三)立法價值的體現
羅馬法以來直至近代，繼受了羅馬法土地所有權“上窮天寰，下及地心”觀念，創立了絕對的土地所有權制度。在這種觀念下，地下空間不具有獨立的法律意義，是土地當然的附屬部分。然而，時至近現代，伴隨著科學技術迅猛發展、以及財產權內容的不斷豐富，人類對土地的利用從平面到立體發展，地下空間權制度也就應運而生了。我國《物權法》肯定了空間具有法律上的財產價值，對地下空間權實施管理而言，將管理對象納入財產權利體系范疇，豐富了財產權的內容，是立法價值的體現。
二、我國地下空間權管理的現狀及存在的問題
(一)地下空間權管理的現狀
我國目前關于地下空間權管理系統性的法律尚處在探索的過程。1997年建設部頒布的《城市地下空間開發利用管理規定》，該規定就地下空間的概念、原則、建設、規劃、管理等作了具體的規定，較為全面地介紹了地下空間權的具體內容。
近年來，一些經濟發達的城市，如上海、天津等，不僅在實踐中大規模地開發利用地下空間，也在立法上積極探索。例如，2006年施行的《上海市城市地下空間建設用地審批和房地產登記試行規定》，對地下空間開發的權屬問題、用地審批、適用范圍、登記辦法等作出了明確的規定，這是目前我國國內最為全面、系統的關于地下空間開發的規定，為地下空間開發提供了法律依據。2009年施行的《天津市地下空間規劃管理條例》規定，地下空間規劃應當具有前瞻性，堅持合理分層，集約、高效、有序利用，保護地下空間資源。地下空間開發利用實行統一規劃、統籌安排、綜合開發、合理利用的原則，充分考慮應急防災、人民防空和國防建設等需要，堅持經濟效益、社會效益和環境效益相結合。在堅持此原則的前提下，此《條例》在規劃、管理方面等都有專門的考慮，對進一步完善地下空間權管理制度作了有益探索。
(二)地下空間權管理存在的問題
1.地下空間開發利用的立法缺失
如前所述，地下空間權管理尙未有正式法律可以遵循。我國地下空間開發利用的法律，多以行業管理的模式出現，而地方立法由于受限于立法權，這就意味著對于地下空間權的規定面臨無效的問題。從另一層面來說，由于現行的法律沒有對地下空間權的管理進行明確規定，無法沒有開展地下空間的登記工作，權屬關系不明確，不利于保障地下空間權人的合法權益。因此，亟待相應的法律法規來指導地下空間開發利用的實踐活動。
2.地下空間開發利用缺乏統一的規劃
目前，我國地下空間的開發利用，出現了無序開發、盲目開發、重復開發的現象，各行業按照各自的發展進行地下建設，各種工程之間缺少信息溝通，難以發揮系統作用。造成這種現象很大程度上是由于地下空間開發利用缺乏統一規劃，為此，我們應對地下空間開發利用進行整體性、前瞻性的規劃，合理地安排建設項目，提高地下空間利用的綜合效益。
3.地下空間的開發建設缺乏激勵機制
地下空間的建設耗資巨大，維護保養任務繁重，成本回收的周期長，地下空間設施的營運成本一般高于同類其他項目的運營成本，且大多為公用事業或公共服務設施，目前還沒有明確的法律條文或是政策對開發地下空間予以獎勵或優惠。國外發達國家從可持續發展戰略的角度出發，都對開發利用地下空間制定了相應的優惠措施。我國在這個問題上，還是存在明顯的差距。許多城市除了對開發利用民防工程有一定的優惠政策之外，并無其他相應的規定。這種缺乏激勵機制的狀況，不利于地下空間的大規模利用和可持續發展。
4.地下空間開發利用管理各自為政
目前，地下管理的部門包括市政工程局、建設委員會、民防辦等，涉及多方利益和要求，各行其道，各司其職。這種管理格局，各相關部門還沒有建立起統一協調，合作管理的機制，容易造成多頭管理。為了有效地協調各項工作，緩和各自為政的局面，有必要以法律法規的形式，明確各部門在地下空間權管理等方面的權利、義務和責任。
三、地下空間權管理的完善建議
地下空間的開發利用是一項宏偉的事業�？茖W、有效的管理體制是保障這項事業良性發展的關鍵。鑒于地下空間開發利用管理的涉及領域寬泛，需要在規劃理念、法律制度、行政管理手段等方面提升，才能探索出科學的、完善的地下空間權管理路徑。
(一)創設一元管理模式
在我國目前的地下空間的管理體制下，與之相關的部門非常多。這些部門地位平等、職權獨立，容易產生的后果就是互不溝通、各自為政，無法滿足地下空間利用綜合高效、協調發展的需要。要克服這種弊端，就必須構建一元管理模式。一元管理模式，常稱為“委員會”組織，這個委員會由相關部門的代表組成，通過會議等形式進行共同研究，作出決策。這種一元管理模式，不太影響現有的權力分配狀態，能夠避免權力膨脹、權力濫用，具有可操作性和合理性。一元管理模式的具體運作上可成立地下空間管理委員會，由政府的主要負責人擔任主任，相關部門如建設、土地等主管部門的負責人擔任委員。同時，應在機構的組成人員上安排具有代表性的專家，如行業專家等，以保證機構運行的透明度和管理工作的科學性。
(二)科學界定管理主體
建構一元管理模式后，形成了一個統合性的主體，科學界定管理主體，有利于提升管理效率。我國《物權法》第136條明確了地下空間權屬于建設用地使用權用益物權的范疇，在依照建設用地使用權的管理制度，界定地下空間開發利用的管理主體，是較為有效的選擇。根據我國《土地管理法》等法律法規的規定，建設用地使用權的取得，必須接受以下四個環節的管理，分別是建設項目的立項審批、用地預審、規劃管理、用地管理。這四個環節的管理工作，分別有相應的行政主體承擔管理責任。立項審批由計劃部門實施管理工作;用地預審和用地管理是由國土資源管理部門實施;規劃管理是由城市規劃主管部門進行，四個環節三個管理主體，各個部門職能分工明確，對于建設用地使用權的最終依法確立，發揮了重要的作用。界定上述管理主體為地下空間開發利用的管理主體，能有效地避免多頭管理，有利于指導地下空間權的管理活動。
(三)強化管理機制
地下空間權管理活動中，管理機制發揮著重要的作用，沒有管理機制，管理主體的權限就無法落實。其中，專家咨詢機制、信息共享機制、安全保障機制等，對于地下開發利用有著特殊的意義。地下空間開發由于地質的復雜性和高風險性，需要可靠的技術和先進設備作保證，同時其對于經驗的要求相對更高。設立專家咨詢機制，專家顧問能夠充分發揮經驗優勢，對于地下空間規劃、管理等重要問題提供咨詢論證性的意見。地下建筑工程的復雜性、土地的隱蔽性等特點決定了地下空間利用管理的信息共享機制的重要性。一旦相互之間的信息不暢通，很有可能導致地下工程無法建設、地下空間有關權利重復登記、反復挖掘勘查等情況。因此，地下空間信息共享應得到高度的重視，通過網絡等方式，及時準確地收集和提供信息，全面建立地下空間信息基礎平臺。地下工程由于空間相對局限，環境封閉，防災和疏散能力相對薄弱，一旦發生危險，將會給生命和財產造成巨大的傷害。因此，構建和運行地下空間安全保障機制非常重要。具體可以從以下幾個方面來保障：災害預測和預防、加大安全宣傳力度、組織開展安全演練、災害通達和處理等。
(四)完善地下空間權管理的法律規范
地下空間開發利用是一個全國性大課題，具有全局性和普遍性，最好是通過中央立法對其進行規范。雖然我國大規模利用地下空間的實踐不長，但是近幾年規模地利用地下空間的速度飛快，筆者認為，對地下空間利用進行中央立法的時機已經基本成熟，不制定具有普遍效力的法律將不利于事業的發展。在立法上可以借鑒日本等法律，把握地下空間發展趨勢，結合我國國情，制定出切實可行的地下空間權法律。由于地下空間權法律關系呈現縱橫交錯的特點，因此，地下空間的立法，也要呈現系統的狀態。從縱向看，需要調整來自政府方面的行為，制定相應的調整地下空間權的規劃、建設、管理等內容。從橫向看，圍繞地下空間權法律關系的基本內容，進一步細化地下空間權的取得方式、相關設施的產權確認和登記、轉讓、租賃、抵押等內容。
總之，對于現行的地下空間開發利用、管理的相關法律進行必要的銜接，對于現行沒有的內容，逐步通過制定配套的法律、法規的形式加以規定，為進一步補充完善現行的民事法律基本制度作有效的探索。
SCISSCIAHCI
