發布時間：2021-06-25所屬分類：法律論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：作為環境公共利益的代表主體，檢察機關負有維護環境公共利益的職責，地方檢察機關和跨行政區劃檢察機關均得提起跨區域環境公益訴訟，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類。我國檢察機關改革實踐表明，跨行政區域環境公益訴權的設置不僅必要而且可行。
摘要：作為環境公共利益的代表主體，檢察機關負有維護環境公共利益的職責，地方檢察機關和跨行政區劃檢察機關均得提起跨區域環境公益訴訟，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類。我國檢察機關改革實踐表明，跨行政區域環境公益訴權的設置不僅必要而且可行。為將我國檢察機關跨行政區域環境公益訴訟制度落到實處，需要完善相關法律規范、合理確定檢察機關環境公益訴訟原告地位、創設跨省市兩層級檢察機關、重新構建檢察機關司法管轄區域以及促進跨行政區域檢察機關之間協同配合。
關鍵詞：檢察機關;跨行政區域;環境公益訴訟
一、檢察機關跨行政區域環境公益訴權的理論分析
檢察機關環境公益訴權包括環境民事和環境行政兩種類型。2017年以來我國環境公益訴訟已經成為檢察機關“四大檢察”職能與“十大業務”檢察的重要內容。根據中央全面深化改革領導小組《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》要求，跨行政區劃檢察機關改革試點已經成為全面深化改革的重要內容。“檢察公益訴訟與跨區劃檢察機制兩項改革任務具有改革價值上的趨同性、案件范圍上的重合性、改革推進上的耦合性。”[1]46
(一)檢察機關跨行政區域環境公益訴訟的必要性和緊迫性
1.破除地方保護的干擾
環境公益訴訟案件涉及面廣、影響范圍大、危害程度重，往往與地方經濟利益緊密相連，造成當地環境公益損害的多為高耗能、高排放、高污染企業。地方政府出于對經濟發展的優先考慮，往往對其疏于管理，甚至利用行政職權干預司法辦案，危及跨行政區域生態環境安全。檢察機關作為環境公共利益代表主體，有權針對跨區域環境損害提起環境公益訴訟，被告可能是致害企事業單位，還可能是政府部門。從區域分布來看，檢察機關環境公益訴訟案件包括兩種，一種是行政區劃范圍內的普通案件，另一種是跨行政區劃的特殊案件。原告既可以是跨行政區劃檢察機關，也可以是某一行政區劃內的檢察機關。
在我國，司法管轄區與行政區劃高度重合，“司法管轄區是司法機關實施司法活動的地理空間范圍，行政區劃是行政機關行使行政管理職能的地理空間范疇”[2]。二者功能各有不同，但在區域范圍上高度重合。司法轄區易因此淪為行政區劃的附屬品而被地方化，導致司法活動易受到地方行政干預。目前，檢察機關環境公益訴訟轄區僅限于涉案檢察機關所在地，而對之外區域潛在被告，檢察機關因缺乏法律依據而無法將其訴之于法院。環境公共利益受損的直接原因是企事業單位排污，政府職能部門的監管不力、甚至濫作為等則往往是間接原因。“即便是民事公益訴訟案件，一旦涉及到的企業是地方的納稅大戶或行業支柱，地方政府也會以影響當地經濟發展大局為由介入案件辦理，若為社會輿論廣泛關注、影響力較大案件，更會為地方政府所警惕。”[1]45檢察機關跨行政區域實施法律監督、提起環境公益訴訟，有助于排除地方干擾，維護良好生態環境。
2.生態環境整體的價值考量
環境公益訴訟旨在救濟受損生態環境以及與之相關的人類利益，而環境本身具有整體性、地理聯系性、生態系統性特點，各種環境要素在自然環境中是流動的、可交換的。如被污染的上游河水會流到下游、被污染的空氣會四處飄散，污染不會固定于一處，也不受行政區劃限制。因此，檢察機關環境公益訴訟所救濟的對象應根據環境要素及其功能本身特性來確定，而不應依據行政區劃來確定。
人為跨界生態環境損害往往表現為“一因多果”“多因一果”“多因多果”等復雜情形，侵權行為實施地與侵權結果發生地往往不一致。“環境污染案件的系統性、復雜性等特點明顯，其跨行政區劃的可能性極大，如果仍由現有的行政區劃內檢察院管轄，可能會人為割裂區域、流域等自然功能區劃，將不利于案件審理和糾紛解決。”[3]23環境公益訴訟中，污染行為實施地、損害結果發生地往往不在一處，從而呈現出“跨區劃性”特征，致害主體也可能是多元化的。所以，為了避免管轄權爭議、排除地方政府干擾以及方便案件調查，檢察機關的環境公益訴權應該突破行政區劃進行設置。
3.司法體制改革的需要
檢察機關跨行政區域環境公益訴權是順應國家司法體制改革的產物，實質在于構建跨區域的、新的案件管轄秩序。其核心是“跨”和“特”，“跨”是指跨越行政區域，按照新的司法管轄區劃原則辦理案件;“特”是指管轄特殊案件，如跨區域環境損害案件。根據傳統的司法管轄原則，檢察機關只能就其所在區域內的案件向當地法院提起訴訟。
我國跨行政區劃司法改革目標之一是改變檢察權受制于地方行政權的傾向，推進跨行政區劃法院與檢察院試點改革，“有利于構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局”[4]�？缧姓䥇^域的檢察公益訴權改革，是我國司法體制改革內容之一。而司法體制改革是推進社會公平正義、建設法治國家的重要舉措，其目標在于去除司法地方化以構建公正高效權威的司法制度。跨行政區劃檢察院與地方檢察院并存的訴訟格局，能夠有效排除地方阻力，打破部門職權壁壘，實現對環境公共利益的充分保護。“跨區劃檢察機關和地方檢察機關在工作開展中有各自的優勢�？缧姓䥇^劃檢察院可以排除地方干擾、加大監督力度，地方檢察院熟悉當地狀況，容易調動地方資源，應通過程序設置促使上述優勢互補。”[1]48
(二)檢察機關跨行政區域環境公益訴訟的可行性
1.檢察機關環境公共利益代表主體身份
我國憲法將檢察機關確定為國家利益和社會公共利益維護者，檢察機關跨行政區域環境公益訴權屬于檢察權的范疇，“依照法律規定提起公益訴訟”是檢察權的內容之一。當下，檢察機關據以提起環境公益訴訟的法律規范有兩部。其一是我國《民事訴訟法》，該法第55條規定，檢察機關可作為第二順位原告提起環境民事公益訴訟;其二是我國《行政訴訟法》，該法第25條規定，當負有監管職責的環保行政機關未按檢察建議依法履職時，檢察機關可對其提起環境行政公益訴訟。二者盡管在具體程序設置上存在差異，但檢察機關作為環境公共利益代表的主體地位都是一致的。
環境公益訴訟所涉及的水、大氣、土壤等環境要素以及由其形成的生態圈，具有客觀物質性、地理聯系性、生態系統性等典型特征。這就意味著侵害環境公共利益的案件并不局限于某一行政區域，而可能呈現出受害范圍廣、影響面積大、涉及區域多等特點。對此，檢察機關可以“通過集中管轄、跨域協作機制、跨域聯動協調辦案等方式解決司法實踐中存在的跨行政區劃公益訴訟案件困境”[5]63。環境公益損害案件的跨區域性是檢察機關跨區域訴訟的基礎前提，無論是地方檢察機關，還是跨行政區劃檢察機關，都應以環境公共利益的有效維護為活動宗旨，在具體程序設計上區分為民事和行政兩類。
2.跨行政區劃檢察機關的創新性改革
我國跨行政區劃檢察改革具有理論創新、制度創新和實踐創新的特點，地域上包括跨行政區劃基層檢察院、跨行政區劃市級檢察院、跨行政區劃省級檢察院三類，級別上對應著省級以下的三級檢察機關。“跨行政區劃設立檢察院不僅是對檢察機關管轄行政區劃的突破，也是對案件管轄范圍、經費保障、人事管理等各方面全方位、多角度的體制創新，從而實現了普通案件由行政區劃檢察院管轄、特殊案件由跨行政區劃檢察院管轄的新的訴訟格局。”[3]21就對應性而言，擁有起訴權的跨行政區劃檢察機關對應著擁有審判權的跨行政區劃法院。
為確保檢察體制穩定性和業務活動連續性，我國檢察機關跨行政區劃檢察改革是由省級人民檢察機關對原鐵路運輸檢察院直管、在跨市級層面展開的。例如，為保護長江流域生態環境資源，避免行政區劃管轄帶來的弊端，湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院檢察長羅繼洲曾提出具體方案，“建議將設置在長江經濟帶的鐵路檢察分院、基層院加掛長江經濟帶跨行政區劃檢察分院、檢察院，對應管轄發生的公益訴訟案件和發生在長江干流各類刑事案件”[6]。關于跨行政區劃檢察機關的實踐成效，上海市人民檢察院第三分院還專門確立了檢驗試點階段性工作成效的六個具體標志：“一是明確一個有跨行政區劃檢察機關職能特點的管轄;二是辦理一定數量的有影響有震動的跨行政區劃重大民事和刑事案件;三是探索建立一套科學合理、規范高效、簡便易行的跨行政區劃檢察工作辦案機制;四是取得一批跨行政區劃的類案監督成果;五是培養一批高素質、專業化的辦理跨行政區劃案件的專門檢察人才;六是形成一批有關跨行政區劃檢察工作的理論研究成果”[7]。
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跨行政區劃司法體制改革改變了司法管轄區劃的傳統標準，有助于普通案件與特殊案件區別管轄格局的形成。“跨行政區劃檢察機關的設置與四級檢察機關的職能定位是相互關聯的，如果將其割裂開來，很可能會因缺乏相關的制度銜接而導致改革無法達到預期目標”[8]。所以，跨行政區劃檢察機關改革應當建立在現行檢察機構設置和檢察管轄體制的基礎之上，以求更好地維護國家利益和社會公共利益。
3.部分地方司法實踐經驗
首先，跨行政區劃檢察公益訴權與跨行政區劃法院審判權的銜接。自2014年起，我國許多地方在試行跨行政區劃法院審理模式，如突破行政區域限制的知識產權法院、互聯網法院等跨行政區劃法院，均以案件類型作為管轄依據。因此，檢察機關跨行政區域管轄改革的大力推進，有助于其與跨行政區劃法院改革之間的協同配合。
其次，跨行政區劃檢察機關試點已取得有益經驗。北京、上海以及沿長江流域、長三角地區等各省市檢察機關在生態環境資源案件中加強協作，形成了協作機制，出臺了系列文件，探索了跨區域公益訴訟的可行方案，為跨區域環境公益訴訟提供了寶貴經驗。
最后，環境公益訴訟專門檢察機構的設立及其在各方面的公益訴訟司法實踐，為其跨區域環境公益訴訟改革奠定了良好基礎。自2015年檢察機關環境公益訴訟試點方案實施之日起，直至2017年民事訴訟與行政訴訟兩大訴訟法修改以來，檢察機關環境公益訴訟案件數量逐年上升，且質量不斷提高。
二、檢察機關跨行政區域環境公益訴訟試點考察與分析
(一)跨行政區劃檢察機關試點樣本考察①
1.北京市、上海市試點狀況考察
依據《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》，上海市檢察院和北京市檢察院依托原鐵路運輸檢察院進行試點，積極探索跨行政區域環境公益訴訟改革。上海市檢察院第三分院(以下簡稱“上海三分檢”)與北京市檢察院第四分院(以下簡稱“北京四分檢”)主要管轄具有重大社會影響、易受地方保護主義影響的案件�？鐓^域環境公益訴訟案件因影響范圍廣、涉及主體多、因果關系復雜等原因而位列其中。如上海三分檢辦理的跨區劃進口“洋垃圾”污染環境公益訴訟案，北京四分檢辦理的跨區劃大氣污染公益訴訟、跨區劃水污染公益訴訟等案件。管轄范圍的特殊性呼應了跨行政區劃檢察院的設置目的———突破地方保護主義、分離司法管轄區與行政管轄區。
相較于傳統的檢察權，跨行政區域檢察公益訴權在目的、形式、管轄等方面均有所創新，其典型特征在于打破行政區域限制，確立檢察機關的跨區域管轄權。目前，檢察機關跨行政區域環境公益訴訟已經取得一定成效，但距離全國推行仍有很長的路要走。上海三分檢與北京四分檢所轄區域為本市范圍內的案件，雖然突破了區縣一級的行政區劃限制，但其層級仍為市級，尚未達到與其他省市間的跨行政區域管轄協作的程度。
2.湖北省實踐狀況考察
2015年湖北省人民檢察院與湖北省高級人民法院，以座談會議紀要形式明確了武漢鐵路運輸分院的環境公益訴權，確定其有權對污染破壞湖北省境內長江、長江支流水域的行為提起民事公益訴訟，所跨行政區域可區分為跨省域、跨市域等形式。具體而言，跨省域的湖南、湖北、江西三省人民檢察院跨省協作保護長江合作機制，共同加強了對長江、湘江、贛江以及洞庭湖、鄱陽湖等的司法保護力度;跨市域的神農架林區檢察院、竹溪縣檢察院、巫山縣檢察院等多部門跨區域林業環保協作機制;跨省市域的湖北十堰市檢察院與河南南陽市檢察院，以及陜西商洛市檢察院與安康市檢察院，關于漢江南水北調中線工程水源區域的環境公益訴訟協作機制。[5]61此外，2019年最高人民檢察院發布《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》，確立了集中管轄跨省環境公益訴訟案件機制，要求上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、云南省(市)人民檢察院在辦理長江流域環境資源案件時加強協作配合。
3.河南省實踐狀況考察
2018年河南省檢察院、公安廳、高級人民法院三部門聯合發文，確定鄭州鐵路檢察分院作為跨行政區劃環境公益訴訟原告，集中管轄河南省境內與黃河流域有關的公益訴訟案件，包括狀告縣級以上政府的環境行政公益訴訟和重大、疑難、復雜的環境民事公益訴訟。該規定有針對性地將案件管轄作為突破口，通過多部門聯合會簽文件的形式確立了跨行政區域公益訴訟管轄規則，統籌推動了黃河流域環境保護與民生發展之間的協調發展。
與此同時，河南省檢察機關充分發揮跨行政區劃組織優勢，已掛牌成立“鄭州黃河環境資源保護檢察分院”，積極探索跨區劃檢察機關與地方檢察機關協調聯動機制，保持生態環保檢察力量間的聯通合作，以解決跨區劃的黃河流域生態環境保護問題。——論文作者：劉軍1，秘明杰2
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